Эти люди руководили деятельностью дипломатического корпуса и министерств иностранных дел, читали и отвечали на самые важные иностранные депеши и были ответственны за разъяснение и обоснование политики парламенту и общественности. В действительности, однако, способность министров иностранных дел формировать политику – в зависимости от державы – колебалась и варьировалась, по крайней мере, в такой же степени, как и политическое могущество монархов. Их влияние зависело от ряда факторов: влиятельности и благосклонности других министров, особенно премьер-министров, отношений с монархом и его поведения, готовности высокопоставленных чиновников министерства иностранных дел и послов поддерживать политику министра и уровня фракционной нестабильности внутри системы в целом.

В России министр иностранных дел и его семья занимали личные апартаменты в самом министерстве, огромном темно-красном здании на большой площади перед Зимним дворцом, так что его общественная жизнь, а также жизнь его жены и детей были переплетены с работой[542]. Его способность формировать политику определялась динамикой политической системы, параметры которой были пересмотрены после Русско-японской войны и революции 1905 года. Группа влиятельных министров приступила к созданию более надежной структуры принятия решений, которая позволила бы исполнительной власти сбалансировать внутренние и внешние императивы и подчинить дисциплине самых высокопоставленных чиновников. Как именно это должно быть достигнуто, оставалось предметом споров. Самым энергичным и талантливым из реформаторов был Сергей Витте, эксперт по финансам и экономической политике, который подал в отставку в 1903 году, поскольку выступал против проводимой правительством наступательной политики в Корее. Витте хотел создать «кабинет» во главе с «премьер-министром», который мог бы не только подчинить дисциплине своих коллег-министров, но и контролировать их доступ к царю. Более консервативный министр финансов Владимир Коковцов[543] рассматривал эти предложения как покушение на принцип царского самодержавия, которое он считал единственной формой правления, подходящей для российских условий. Был достигнут компромисс: создан своего рода кабинет в форме Совета министров, и его председатель или премьер-министр получил право увольнять несговорчивого министра. Но «право на индивидуальный отчет» – другими словами, право министров представлять свои взгляды царю независимо от председателя совета – было сохранено.

В результате получилась несколько незавершенная конструкция, в которой все зависело от баланса инициативы между сменявшими друг друга председателями, их министрами и царем. Если председатель был решительным и сильным, он мог навязать свою волю министрам. Но если уверенный в себе министр мог заручиться поддержкой царя, он имел возможность пойти своим путем вопреки мнению совета. С назначением Петра Столыпина председателем Совета министров летом 1906 года новая система приобрела харизматичного и доминирующего лидера. И новый министр иностранных дел Александр Извольский выглядел как политик, способный заставить новую систему работать. Он считал себя человеком «новой политики» и вскоре создал в министерстве иностранных дел отдел для работы с Думой. Тон его обращения с царем был уважительным, но менее почтительным, чем у его предшественников. Он был приверженцем реформы и модернизации министерства, и он был откровенным энтузиастом «единого правительства»[544]. Что наиболее важно, он соглашался с большинством своих коллег в Совете министров в отношении урегулирования отношений с Великобританией.

Однако вскоре выяснилось, что взгляды Извольского на российскую внешнюю политику в ключевых моментах расходятся со взглядами его коллег. Столыпин и Коковцов считали, что англо-русская конвенция дает возможность отказаться от довоенного авантюризма и сосредоточиться на задачах внутренней консолидации и экономического роста. Однако для Извольского соглашение с Англией было своего рода лицензией на проведение более агрессивной политики. Извольский полагал, что теплые отношения, установленные Конвенцией, позволят ему добиться согласия Лондона на свободный проход российских военных кораблей через черноморские проливы. Это были не пустые мечты: министр иностранных дел Великобритании сэр Эдвард Грей прямо призвал Извольского думать в этом направлении. В разговоре с российским послом в Лондоне в марте 1907 года Грей заявил, что, если между двумя странами «будут установлены постоянные хорошие отношения, Англия не станет считать необходимым дальнейшее поддержание существующего порядка» пользования проливами[545].

Именно на этом фоне Извольский начал в 1908 году свои роковые переговоры с Эренталем, в которых он пообещал от имени России одобрение аннексии Боснии и Герцеговины в обмен на поддержку Австрии в пересмотре соглашений по урегулирования режима проливов. Соглашение с Эренталем должно было стать первым шагом к их всестороннему пересмотру. Этот демарш был предпринят при поддержке царя; возможно даже, именно Николай II подтолкнул Извольского к тому, чтобы предложить австрийцам подобную сделку. Будучи до 1904 года ярым сторонником дальневосточной экспансии, царь теперь сосредоточил свое внимание на проливах: «мысль о взятии Дарданелл и Константинополя», как вспоминал один русский политик, «была постоянной мыслью»[546]. Рискуя получить несогласие Столыпина, Коковцова и других министров, Извольский воспользовался правом на индивидуальный доклад. Это был кульминационный момент политической независимости министра иностранных дел – независимости, достигнутой за счет игры на противоречиях между различными центрами силы в системе. Но триумф оказался недолгим. Поскольку в Лондоне не было достигнуто никаких соглашений, линия Извольского провалилась. Он был опозорен в глазах русского общественного мнения, а по возвращении столкнулся с гневом Столыпина и Коковцова.

Таким образом, в краткосрочной перспективе, политический провал во время Боснийского кризиса (как и поражение в войне с Японией) привело к восстановлению коллективной власти Совета министров. Царь потерял инициативу, по крайней мере, на время. Извольский был вынужден отступить и подчиниться дисциплине «единого правительства». Столыпин же достиг пика своего могущества. Консервативные сторонники самодержавия начали с тревогой смотреть на него как на чрезмерно могущественного «лорда» или «великого визиря», узурпировавшего власть своего имперского суверена. Решение сменить Извольского на Сергея Сазонова в сентябре 1910 года, по всей видимости, укрепило господство Столыпина. Сазонов был относительно молодым дипломатом, имел небольшой опыт работы на высших канцелярских должностях в министерстве иностранных дел и не обладал связями в аристократических и придворных кругах. Он мало знал о петербургской политике и почти не имел влияния в правительстве. Его главные достоинства, как отмечали критически настроенные сторонние наблюдатели, – это репутация «посредственности и послушного исполнителя» и тот факт, что он был шурином Столыпина[547].

Таким образом, после провала политики Извольского и его ухода с должности, внешняя политика России была не политикой министра иностранных дел, а председателя Совета министров Петра Столыпина, который считал, что России нужен мир любой ценой и что она должна проводить политику умиротворения на всех фронтах. Следствием этого стал период явного сближения с Берлином, несмотря на недавнюю напряженность из-за Боснии. В ноябре 1910 года, во время визита Николая II и Сазонова в Потсдам, состоялась известная дискуссия о железной дороге Берлин–Багдад, завершившаяся соглашением, ставшим кульминацией российско-германской разрядки[548].

Убийство Столыпина поначалу мало изменило ориентацию российской политики. Сразу после смерти своего покровителя Сазонов начал борьбу за обретение своего собственного голоса в ней. Но слабость его позиции в сочетании со смертью Столыпина, в свою очередь, усилила дальнейшую потенциальную нестабильность внутри системы; самые опытные и уверенные в себе российские агенты за рубежом могли играть более независимую роль. В частности, два посланника, Н. В. Чарыков в Константинополе и Николай Гартвиг в Белграде, почувствовав ослабление контроля со стороны Санкт-Петербурга, предприняли потенциально опасные независимые инициативы, чтобы извлечь выгоду из ухудшающейся политической ситуации на Балканах[549]. Послом во Франции был не кто иной, как бывший министр иностранных дел Александр Извольский, чья решимость формировать политику – особенно на Балканах – осталась неизменной после его возвращения на дипломатическую службу. Извольский вынашивал замыслы собственных интриг в Париже, при этом «третируя Сазонова через дипломатическую почту»[550].

Ослабление Сазонова, однако, было временным. Постепенно он начал проводить свою собственную балканскую политику, используя слабость Коковцова, преемника Столыпина на посту председателя Совета министров. Ключевым моментом является то, что фокус российской внешней политики постоянно менялся. Власть протекала через систему, концентрируясь в разных точках: монарх, министр иностранных дел, премьер-министр, послы. Мы можем на самом деле говорить о своего рода «гидравлике силы», в которой усиление одного узла в системе вызывает ослабление других. А противоборствующая динамика внутри системы усиливалась напряжением между противоположными вариантами политики. Русские либеральные