Центральная бюрократия также все больше раскалывалась по вопросу о том, как интегрировать разрозненные части империи. В рядах бюрократии накануне Первой мировой войны раздавались голоса в пользу более гибкой политики в отношении национального вопроса в приграничных районах, утверждавшие, что крайний русский национализм может привести только к "измене и революции", и предлагавшие более тесные отношения с представителями местных элит, принявших "имперскую идею". Составляя второе поколение просвещенных бюрократов, они воспринимали себя как наследников незавершенного дела Великих реформ. Они были ответственны за запуск промышленного развития 1890-х годов и разработку столыпинских реформ, направленных на создание класса помещичьих крестьян, лояльных самодержавию.

Западные ученые продолжают расходиться во мнениях относительно эффективности и действенности позднеимперской бюрократии. В одном лагере находятся те, кто подчеркивает свидетельства более высокого уровня образования, растущей профессионализации взглядов и более сильной приверженности законности, хотя онип ризнают, что процесс был неравномерным в различных министерствах и между центром и провинциями. Те, кто принадлежит к другому лагерю, подчеркивают сохранение отношений между покровителями и клиентами, отсутствие единой бюрократической системы и неспособность создать подлинное правовое государство (Rechsstaat). Вариация этой интерпретации указывает на противоречие между неограниченной властью царя и правовыми основами российских институтов. Однако существует общее мнение, что бюрократия была разделена на враждующие фракции.

По общему мнению, в царствование Николая II бюрократия все больше изолировалась от общества и отделялась от личности царя. Бюрократия функционировала как главная арена политики, где можно было выдвигать, обсуждать и, теоретически, разрешать противоречивые точки зрения. Но Николай II оказался не в состоянии управлять этой системой. Он не был уверен в своих силах. Казалось, он не способен занять последовательную позицию ни по одному важному вопросу, кроме сохранения своего самодержавного правления. Его нерешительность, резкие повороты и подверженность уговорам фаворитов и авантюристов оказались губительными в кризисные моменты. Его предшественникам в основном удавалось удерживать бюрократических служащих разных взглядов, оставляя за собой право выбирать одну политику и последовательно проводить ее. Но Николай запутался в противоречивых мнениях своих высших чиновников и придворных кругов. Он не только не координировал деятельность своих министров, но и обходил и подрывал их авторитет, предоставляя полную свободу действий личным фаворитам. Изредка в них появлялись искатели приключений.128 Проницательный дневник члена Государственного совета А. А. Половцова в 1901 году отмечал, что:

ни в одной области политики нет принципиального, хорошо продуманного и четко реализуемого курса действий. Все делается наспех, бессистемно, под влиянием момента, в ответ на требования того или иного лица и вмешательства из разных источников. Молодой царь все больше и больше презирает органы собственной власти и начинает верить в выгодную силу своего самовластия, которое он выражает спорадически, без предварительного обсуждения и без всякой связи с общим курсом политики.

На протяжении XIX века административная практика имперского правления как в центральных губерниях, так и в приграничных районах страдала от изнурительной двойственности. Кто должен быть главной социальной основой самодержавия - дворянство или бюрократия? Являются ли реформы сверху или статус-кво самой надежной основой имперского правления? Эти споры преследовали коридоры власти во время Великих реформ 1860-1870-х годов и Контрреформ 1880-1890-х годов. По обе стороны спора можно было встретить дворян и бюрократов, централизаторов и децентрализаторов. Это одна из причин, по которой следует с осторожностью относиться к таким терминам, как либерал и консерватор, применительно к российским политическим мыслителям и деятелям, хотя это и делается постоянно. Вторая двойственность заключается в том, что сторонники "националистическо-шовинистической" доктрины оказывались в основном в противоречии между приверженностью самодержавному принципу и враждебностью к бюрократии. Третья двойственность, как мы видели, заключалась в идеологическом противоречии между верующими в православную церковь как независимую духовную силу и сторонниками подчинения церкви высшей власти государства. То, что бюрократы не имели общего этоса и расколотые на множество фракций, не имевших верховного руководства, ограничивали их возможности по борьбе с шипаристскими тенденциями в приграничных районах. После создания Государственной думы в 1906 году и растущей враждебности царя к любым признакам оппозиции его самодержавным убеждениям, будь то в стенах Думы или в императорских канцеляриях, бюрократия утратила свою главную функцию связующего звена между самодержцем и народом.

Милитаризация и централизация российского императорского правления позволили небольшой правящей элите расширить и сохранить контроль над огромной империей. Но культурное неравенство между пограничными и центральными провинциями усилилось по мере расширения империи на запад во время наполеоновских войн, создав радикально новую ситуацию. Элита новоприобретенных регионов, польская и шведско-финская шляхта, бессарабские бояре и грузинские князья имели давние исторические связи с различными мультикультурными государствами. Поляки, шведо-финны и грузины бережно хранили традиции самоуправления, резко отличавшиеся от опыта русского провинциального дворянства, и считали себя культурно выше. Завоевание пограничных территорий было долгим и дорогостоящим процессом, но управление ими и их ассимиляция оказались еще более сложными и дорогостоящими. Исключением из этой схемы стало управление Россией балтийскими пограничными территориями.

Балтийские провинции и Великое княжество Финляндское

Успех России в интеграции балтийских пограничных территорий был во многом обусловлен политикой сохранения и даже расширения местных привилегий и языковых прав немецких землевладельцев и предоставления им необычайно привилегированного доступа к правящей элите. По окончании Северной войны Петр вернул все поместья, которые были конфискованы шведским правительством, фактически передав крестьянство на милость дворянства. Балтийское немецкое дворянство стало "настоящими мамелюками". Социальная организация и правовая структура немецкой дворянской корпорации остались нетронутыми, что привлекло интерес Петра как модель для всей империи. По мнению Эдварда Тадена, Петр был готов отказаться от большинства, если не от всех, особых привилегий балтийских немцев, поскольку восхищался их институтами местного самоуправления. Он приветствовал европейскую подготовку и опыт их офицеров и военных, которые к 1730-м годам составляли около четверти российского офицерского корпуса. Он также нуждался в поддержкеп рибалтийских немцев, чтобы защитить свой единственный прямой выход на запад и продвинуть свою дипломатию в регионе.

Екатерина продолжила и расширила политику Петра в отношении прибалтийских немцев. Помимо привлечения талантов из их среды на важные дипломатические посты и в бюрократию среднего звена, она использовала балтийское пограничье как поле для экспериментов в управлении. Были введены улучшения в положении крестьянства, предвосхитившие их освобождение при Александре I, а также улучшены провинциальные финансы и губернское управление. Под влиянием пиетизма губерния стала связующим звеном между Aufklärung и русским Просвещением и прониклась к своим администраторам духом рационализма, благоразумия и честности. Воплощение этих талантов и один из любимых администраторов Екатерины, граф Яков Зиверс, "оказался идеальным лейтенантом просвещенного деспотизма, без устали