потенциальной оппозиции и введение новой концепции лояльности государству, стала основной причиной того, что после его смерти Россия не пережила очередного смутного времени. Этот аспект его правления, несомненно, был особенно привлекателен для Сталина.

При Петре нестабильность ограничивалась придворными интригами и династическими склоками, но не ставила под угрозу центральные институты власти. Объединенная общими интересами и привилегиями вестернизированного образа жизни, правящая элита Петра сочетала старую боярскую аристократию с новыми людьми. Его "орлы", как называл их Пушкин, поддерживали и развивали его наследие. При их поддержке заложенные им институциональные основы оказались достаточно прочными, чтобы пережить сорок лет династических потрясений за престолонаследие, так называемую эпоху дворцовых революций с 1724 по 1762 год.

Екатерина II подхватила нити централизаторской административной политики Петра, свободно заимствуя административные методы, пропагандируемые немецкими камералистами и французскими философами. Она завершила процесс превращения страны в крупного игрока европейской государственной системы и закрепила за Россией первенство в борьбе за пограничные территории. Ее масштабная реформа губерний стала ответом на последнее крупное восстание казаков на российской границе (1773-1775). Его предводитель, Эмилиан Пугачев, донской казак-перебежчик, был также последним крупным мятежником в традиции самозванцев - претендентов на престол, выдававших себя за истинного царя, в данном случае за свергнутого и убитого мужа Екатерины, Петра III. Восстание Пугачева привлекало самые разные неустойчивые элементы на южных и юго-восточных рубежах России - от яицких казаков, татарских и калмыцких кочевников до старообрядческих поселенцев и недовольных крепостных. В своих полуграмотных манифестах Пугачев обещал свободу от государственного вмешательства и восстановление старых вольностей. Мощным элементом его призыва был крестьянский монархизм, то есть народная вера в то, что несправедливость в царстве может быть объяснена только присутствием на троне узурпатора (каковым и была Екатерина), в то время как истинный царь ищет свой законный трон среди верной массы своего народа. Эта оппозиция снизу контрастировала с потенциальной оппозицией сверху в виде дворцовой революции, существовавшей со времен смерти Петра Великого, которая привела Екатерину к власти. Таким образом, ее институциональные реформы развивались в двух направлениях. Она стремилась как усилить центральную власть над крестьянством и казачеством, особенно на границе, так и умиротворить дворянство, привлекая его к выполнению функций императорского правления в провинциях. Реорганизация губернской администрации в 1775 году воспроизвела структуру Правительствующего Сената, созданного Петром, и обеспечила местное дворянство наемными чиновниками. Устав о дворянстве 1785 года предоставил им корпоративные привилегии. Попытки привлечь дворян на губернскую службу и поселить их в загородных имениях были не слишком успешными. Привлекательность императорского двора и более перспективные возможности карьерного роста в армии и гражданской бюрократии оказались более сильными магнитами. Провинциальная Россия оставалась "управляемой", по выражению С. Фредерика Старра. Но это также означало, что, в отличие от айанов в Османской империи, венгерского дворянства, племенных вождей в Иране.

Местное дворянство в Цин, провинциальные дворяне в России никогда не оспаривали власть центра. Это не означало отсутствия политики. Рационализация и централизация сдерживались фаворитизмом и придворными интригами, включая заговоры с целью свержения непопулярных правителей.

Учитывая взгляды Екатерины на природу хорошо управляемого государства, неудивительно, что она попыталась ввести институциональное единообразие в пограничных районах. После того как она учредила должность генерал-губернатора, она часто использовалась для обозначения специальной административной единицы, окраины, или пограничной области. Со временем ожидалось, что управляющий окраиной, генерал-губернатор или вице-король, будет заменен в официальных документах и административной практике на губернатора провинции, что означало интеграцию пограничной территории в регулярную институциональную структуру империи. Однако к концу империи этот процесс не был завершен для всех пограничных земель, что еще раз свидетельствует о том, что имперское государственное строительство оставалось незавершенным делом.

Введя в Лифляндии Устав благородных девиц, Екатерина лишила немецких прибалтийских баронов Эстляндии и Лифляндии особых привилегий, приобретенных по шведскому рулевому указу Петра Великого. Она также ликвидировала отдельную военную организацию украинских казаков и начала процесс выборочного включения их вождей (старшин) в состав российского дворянства. Введя налог на подати в малороссийских губерниях, Слободской Украине, прибалтийских губерниях и вновь приобретенных польских провинциях, она еще больше снизила правовую мобильность казаков и крестьян на границе. В соответствии со старой моделью сопротивления, многие недовольные крепостные и казаки продолжали выбирать путь через проницаемые границы в Польшу, Молдавию и Османскую империю. Как предположил Роберт Э. Джонс, проблема беглых крепостных была одним из главных стимулов. Правительство Екатерины приняло участие в Первом разделе Польши в 1772 году и установило новые, более регулярно охраняемые границы на границах. Александр I продолжил реформаторскую традицию. Следуя указаниям своей бабушки, он завершил переход от коллегиальной к министерской форме управления. Однако он не стал создавать кабинетную систему, оставив за самодержцем право отдельно общаться со своими министрами и тем самым легче контролировать их. Не менее важно и то, что реформа обострила разницу между тем, что Джон Ледонн назвал "территориальным", представленным генерал-губернаторами, и "функциональным", представленным министерствами. Бюрократическая дихотомия еще больше усложняла координацию политики в приграничных районах, особенно потому, что оба набора чиновников были личными представителями царя и могли претендовать на воплощение его воли даже тогда, когда они не соглашались друг с другом.

Во время Великих реформ 1860-1870-х годов центральная российская бюрократия развивалась более полно в соответствии с функциональными и профессиональными особенностями веберианского идеального типа. Новое поколение просвещенных бюрократов, окончивших университеты и Императорский лицей, стало заменять вольнонаемных бюрократов, которые в основном были военными, не имевшими специальной подготовки. Новые люди проводили бюрократическую политику через неформальные министерские группы интересов, которые были связаны с целями и стремлениями, выходящими за рамки личности и пребывания в должности отдельного министра. В своих собственных сферах эти группы интересов были способны добиться значительных изменений в социально-экономической жизни империи; они были архитекторами великих реформ. Но Александр II оставался слишком сильно привязан к своей самодержавной власти. Он предпочитал роль "управленческого царя", посредника между противоборствующими группами интересов и министрами. Этой стратегии придерживались и его преемники. В результате процесс реформ продолжал направляться бюрократией, но по неровным и нескоординированным линиям, что часто приводило к обратным результатам.

К концу XIX века российские чиновники все чаще задумывались о своей роли в управлении империей и ее приграничными территориями. В ходе одной из внутренних дискуссий был поставлен вопрос о численности бюрократии. В пограничных районах двумя провинциями с наибольшим числом администраторов на душу населения были Варшава и Тиис, которые можно было считать наиболее вероятными центрами сопротивления. Уровень штата в центральных провинциях и пограничных районах был сопоставим с уровнем штата в основных европейских колониях, хотя процентное соотношение было выше в Транскаспийской империи, чем в Британской Индии и