Шрифт:
Закладка:
В записке далее Салтыков перечисляет главные неудобства административной централизации. Чрезмерная централизация для Салтыкова – одно из основных бед. Ещё одной из больших проблем в деятельности полиции Салтыков видит в том, что «круг действий полиции несоразмерно велик и вместе с тем не определён с достаточной ясностью». Это вопрос о компетенции власти. Ещё один важный момент, на который Салтыков просит обратить внимание на излишнее обособление полиции земской (уездной) от полиции городской. Он предлагает отдельную городскую полицию оставить только в больших городах, а главное «совершенно отделить полицию исполнительную от судной и следственной и передать первую в ведение земства»[428].
Департамент полиции исполнительной в целом поддержал записку Салтыкова. Но по некоторым положениям имел особое мнение. Так, например, ДПИ придерживался иной точки зрения относительно устройства земской полиции и должностных обязанностей её чиновников. По некоторым позициям занимал нейтральное положение. А вот постановку вопроса об отделении следственных функций от исполнительной полиции (в уезде – становых приставов и их подчинённых: сотских и десятских) ДПИ сочли весьма полезным. По их мнению, специально назначенные следственные чиновники с гораздо большим вниманием и соблюдением всех норм закона будут производить расследования.
Надо учитывать, что Салтыков писал записку о состоянии дел и преобразовании полиции, ещё не зная о решении императора проводить «большие» реформы, и прежде всего, решать вопрос с освобождением крестьян. Иначе этот вопрос по реформированию полиции, в частности уездной полиции, был бы, несомненно, учтён. Не вполне ясен у него и вопрос с различием «между полицией благоустройства и полицией безопасности».
Тем не менее, проект Салтыкова, который включал ряд существенных положений, несёт на себе отпечаток яркой творческой личности. И если даже некоторые положения и были предметом обсуждения в правительственных кругах, то опять же так, как интерпретировал Михаил Евграфович, да ещё наполнив новым содержанием, не делал никто. Конечно, смелые предложения, интерпретированные Салтыковым, могли быть выражены ему в общих чертах министром С.С. Ланским, во всяком случае, официальный документ не мог появиться без согласования с ним, но это нисколько не умаляет значении этой работы, критического ума и гражданской позиции Салтыкова. Смелость, образность, талант писателя-сатирика, яркость и сарказм в изображении действительности предопределило место записки: не для всех, «особое хранение», спецхран. Анализ записки и проекта указывает на то, что Михаил Ефграфович был хорошо знаком с обширными документами и материалами, имевшими отношение к подготовке реформы полиции.
Мнение и позиция различных правительственных деятелей по вопросам полицейской реформы в 1857–1859 гг. отразились в «Главных началах для устройства уездного управления и уездной полиции». Огромную работу проделала Комиссия о губернских и уездных учреждениях в 1859–1860 гг., представившая проект «Общего учреждения уездной полиции».
Характерное мнение императора выразила Государственная канцелярия, препроводив письмо от 18 февраля 1858 г. Министру внутренних дел С.С. Ланскому, где говорится: «Государь Император принял во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при будущем устройстве быта сих последних, должен измениться настоящий состав и порядок действий уездной полиции…»[429]. Накануне, 15 февраля 1858 г. Александр II на заседании Главного комитета по крестьянскому делу поручил трём «тяжеловесам» в правительстве: министру внутренних дел С.С. Ланскому, юстиции – В.Н. Панину и государственных имуществ – М.Н. Муравьёву сформулировать основные направления преобразования местного управления и уездной полиции. С.С. Ланской объявил губернаторам об Именном указе императора, который вводил первые новшества в устройство уездной полиции – «новое законоположение о преобразовании нынешнего местного по уездам управления и уездной полиции на началах, соответствующих будущему устройству отношений помещиков и крестьян». Далее предметно указывалось, что «нынешний Земский Суд и Городническое Правление образуют одно присутственное место под названием Уездного Управления, которое непосредственно подчинялось Уездному Начальнику». Мощное начало реформирования полиции было положено.
Впереди были 60-е годы – время активной фазы «Великих реформ» императора Александра II. Реформаторские шаги, предпринятые министром внутренних дел С.С. Ланским, не прошли для него бесследно. Мощное «охранительное» лобби свалило министра-реформатора. Ушёл вместе с ним и товарищ министра – председательствующий в Комиссии о губернских и уездных учреждений Н.А. Милютин, тоже яркий представитель либерального лагеря. На должность министра внутренних дел был назначен П.А. Валуев (министр с 1861 по 1868 гг.). 17 октября 1861 г. он направил в Государственный совет «Записку по проекту о новом устройстве уездной полиции» и сопроводительное письмо, в котором излагал своё видение «Общего учреждения уездной полиции» 1860 г. Общее собрание Государственного совета 22 декабря 1862 г. рассмотрело заключение соединенного присутствия и представленные «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах» – так теперь назывался документ. Само название «Временные правила…» свидетельствовали о том, что руководство Министерства внутренних дел, в недрах которого готовился этот документ, рассматривало их в качестве переходного состояния, а реформу полиции как незавершенную.
Истинные мотивы нового документа и срочность его принятия диктовались к тому же временем: в 1861 году произошла отмена крепостного права, Россия вступила в полосу нового развития, а компетенция, организация, принципы формирования и деятельности полиции не соответствовали духу времени. К тому же было предположено, что отмена крепостного права без земли крестьянам вызовет недовольство, бунты и всплеск криминогенной ситуации. Так оно и случилось.
В это время на свет появилась работа Валуева «О внутреннем состоянии России», датированная 26 июня 1862 годом, где он предлагает реформировать Государственный совет, сделать его представительным, считая это важным вопросом государственного управления. В ней министр акцентирует внимание: «…Административная, реформаторская и организационная деятельность правительства существенно падает, – предупреждает он, намекая на тормозящий шлейф «охранителей». – Император предпринял ряд реформ, которые составят славу его царствования. Они не могут быть более прерваны. Но нельзя скрывать тех трудностей, которые встречает их осуществление в политической обстановке данного момента. …Мы сделали шаг с проектом земско-хозяйственных учреждений, но более чем сомнительно, что это шаг достаточен»[430].
25 декабря 1862 г. император утвердил «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых». А 26 декабря появился Указ правительствующему Сенату, где разъясняется сущность «Временных правил…». Историки зачастую забывали упомянуть Указ от 26 декабря, сливая всё в один документ. В преамбуле Указа Правительствующему Сенату обосновывался временный характер преобразования полиции. Особо подчёркивалось, что полиция являлась важнейшим государственным институтом, необходимость реформирования которого была связана с животрепещущими вопросами государственного управления, стоящими перед империей.
Времени ждать, пока пройдут судебная реформа и реформирование земских учреждений не было. «Нужды государственные», говорилось в документе, требовали «по крайней мере, временных изменений и улучшений в устройстве полиции». На «Временных правилах об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г. рукой императора было начертано «Быть по сему». Подписал документ бывший министр внутренних дел, председатель Государственного Совета граф Д.Н. Блудов.
Узловые точки Указа подчёркивают: уездная полиция соединяется с городскою, в уездах главный начальник – исправник; в городах, не подчиняющихся уезду – полицмейстер, а уездные исправники и полицмейстеры и их помощники назначаются и увольняются губернаторами. Нижними чинами в уездах остаются сотские и десятские, становыми участками остаются заведовать становые приставы.
В Указе Правительствующему Сенату говорилось: «Обозревая разные предметы Государственного Управления, требующие нового, более соответственного их цели образования, Мы убедились, что одно из первых мест в ряду их должна занимать полиция, и вследствие того указами Министру Внутренних Дел главные начала, на коих впредь должна быть устроена эта часть». Это говорит о том, какую значимую роль
