В начале XX в. полиция оказалась в бурном водовороте социально-политических событий в стране. Пришло понимание, что полицейские органы надо значительно усиливать. Еще до начала революционных событий 1907–1907 гг., 5 мая 1903 г. был принят Закон об учреждении в 46 губерниях России полицейской стражи. В Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета было указано, что полицейская стража «состоит из урядников и стражников» и предназначена «для охраны благочиния, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции»[448]. А общее количество стражников в губернии определялось по расчету: один стражник «на каждые 2500 душ населения обоего пола». И это был своевременный, упреждающий шаг. В период Первой русской революции полицейская стража действовала уже в 50 губерниях, в которых к тому же создавались «особые команды, численностью в 25 % наличного состава стражи»[449].

Надо отметить при этом, что «введение института полицейских стражников на какое-то время уменьшило остроту кадровой проблемы полиции… Но принятие закона о сельской полицейской страже не отразилось на мерах по укреплению полиции крупных городов. Кроме общих мер по расширению полицейского аппарата, в начале XX в. неоднократно происходило увеличение численности полицейских сил в наиболее крупных центрах России»[450].

Первая русская революция заставила правительство Николая II предпринимать меры к срочному усилению общей, в том числе уголовного сыска, и политической полиции с возросшей ролью политического сыска. Уроки Первой русской революции 1905–1907 гг., принятие Основных государственных законов 1906 г., образование законодательной Государственной Думы определили необходимость реформы и укрепления общей и политической полиции. Просьбы и ходатайства губернаторов с мест об усилении полиции сыпались в Министерство внутренних дел регулярно. Нужны были шаги центральной власти, способствовавшие универсальному решению проблемы. Назрела новая реформа полицейских органов. Первые шаги в этом направлении были предприняты в 1902–1903 гг.

По предложению министра внутренних дел Д.С. Сипягина (министр с 1900 по 1902 гг.) в целях более эффективной борьбы с возрастающим революционным движением, в 1902 г. во всех крупных городах Российской империи были образованы Розыскные пункты, имеющие строгую вертикаль подчинения головной структуре – Департаменту полиции. В феврале 1903 г. на их основе были созданы широко известные структуры политической полиции – Охранные отделения. В них формировалась элита политического сыска. Правда, Розыскные пункты остались в некоторых национальных окраинах, например, в Закаспийской области (территория современного Туркменистана). Этот Розыскной пункт подчинялся Туркестанскому охранному отделению и успешно действовал вплоть до Февральской революции. В положении о начальниках розыскных отделений от 12 августа 1902 года министр внутренних дел В.К. Плеве (министр с 1902 по 1904 гг.) указывал, что «на обязанности начальников отделений лежит приобретение секретных агентов, руководство их деятельностью, а также выбор и обучение наблюдательных агентов»[451].

Самые крупные Охранные отделения (ОО) были в обеих столицах – Петербургское (с 1914 г. – Петроградское) и Московское. В этих Охранных отделениях появляются регистрационные бюро, одной из функций которого была слежка за приезжающими подозрительными лицами с помощью наружного наблюдения. После Первой русской революции при Петербургском охранном отделении был даже учреждён центральный филёрский отряд, который работал в интересах безопасности членов царской фамилии.

Следующим шагом по укреплению политической полиции было объединение усилий Охранных отделений и жандармерии, на что руководство Министерства внутренних дел сподвигли трагические события накануне и в ходе Первой русской революции. Имеется в виду террористическая активность левых партий, прежде всего, социал-революционеров (эсеров), имеющих боевые группы. В результате развязанного террора погибли два министра внутренних дел – Дмитрий Сергеевич Сипягин (в 1902 г.) и Вячеслав Константинович Плеве (в 1904 г.), многие высокопоставленные чиновники. Поэтому, в целях активного противодействия разгулу революционной стихии, развязанного террора, координации действий в этом противоборстве было принято решение о создании Районных охранных отделений (РОО), объединяющих в себе несколько Охранных отделений. 14 декабря 1906 г. принято Положение о районных охранных отделениях, где сказано, что они учреждаются «для объединения и направления деятельности местных органов, ведающих политический сыск в Империи». Действовали они под «непосредственным руководством и контролем директора Департамента полиции, через Особый отдел последнего»[452]. В параграфе семь документа указано, что «одной из главнейших задач начальников районных охранных отделений является учреждение центральной внутренней агентуры, могущей освещать деятельность революционных сообществ вверенной его надзору области». Как видим, агентуре, секретным сотрудникам уделялось особое внимание. Об этом говорит еще один документ – «Инструкция по организации и ведению внутреннего секретного наблюдения», вышедшая 10 февраля 1907 г., в которой 41 пункт[453]. «Эта Инструкция была утверждена министром внутренних дел П.А. Столыпиным. «Красной нитью» через инструкцию проходит постулат, что «единственным, вполне надежным средством, обеспечивающим осведомленность розыскного органа о революционной работе, является внутренняя агентура». Особое внимание в Инструкции обращалось на «заагентуривание руководящих деятелей революционных организаций». В ней акцентировалось внимание на то, чтобы «в состав внутренней агентуры должны входить лица, непосредственно состоящие в каких-либо революционных организациях (или прикосновенные к последним), или же лица, косвенно осведомленные о внутренней деятельности и жизни хотя бы даже отдельных членов преступных сообществ. Такие лица, входя в постоянный состав секретной агентуры, называются агентами внутреннего наблюдения». Агенты, состоящие в революционной организации или непосредственно и тесно связанные с членами организаций, именовались секретными сотрудниками, независимо от того, штатные они или вспомогательные агенты-осведомители»[454].

В декабре 1906 г. было создано Московское районное охранное отделение, координирующее деятельность Охранных отделений центральных губерний. А согласно утвержденному 9 февраля 1907 г. Министром внутренних дел П.А. Столыпиным (министр с 1906 по 1911 гг.) «Положению о районных охранных отделений»[455] создаются уже восемь таких структур, где впервые устанавливалась специализация сотрудников отделения по революционным и общественным организациям, профессиональным союзам. С приходом в министерство внутренних дел Петра Аркадьевича Столыпина и Максимиллиана Ивановича Трусевича, возглавившего Департамент полиции, началось полномасштабное реформирование полицейских органов. Параллельно с готовящимися проектами реформы предпринимались практические шаги. Так, например, под руководством М.И. Трусевича были подготовлены и изданы Инструкции, подробно регламентирующие все этапы обучения филёров обязанностям по наружному наблюдению, в 1907 г. актами были закреплены обязанности начальников розыскных учреждений по подбору и подготовки филёров на курсах. Опытный администратор Трусевич подробной регламентацией действий филёров в ходе наружного наблюдения создал мощный толчок для распространения передового опыта.

Для обмена подобным опытом работы Департамент полиции в 1908 г. созвал первый съезд начальников Охранных отделений. На съезде обсуждались многочисленные вопросы совершенствования оперативно-розыскной деятельности, её новые формы и методы. Руководство политическим сыском требовало достаточно высокой квалификации, ведь подготовка внутренней агентуры для внедрения или вербовки предполагала тщательному и поэтапному обучению, в том числе конспиративной работе. Агентурная работа не ограничивалась политическим сыском. Свою специфику она имела и в борьбе с уголовной преступностью. Резкое осложнение криминальной ситуации в ходе Первой русской революции заставило руководство Министерства внутренних дел обратить и на уголовный сыск пристальное внимание. Надо отметить, что по данным статистики число осуждённых окружными судами за уголовные преступления с 1899 по 1908 гг. выросло на 66 %. С 1900 по 1909 г. в империи ежегодный прирост преступности составлял 7 %. Назрел вопрос о повсеместном создании сыскных подразделений.

Правительство признало необходимым приступить к упорядочению вопроса об уголовных преступлениях, предлагая расширить сеть сыскных отделений, увеличить средства, выделяемые для этой работы. После подготовки соответствующего законопроекта силами Министерства внутренних дел, или как его называли – «столыпинский проект», императором Николаем II после одобрения Государственным Советом и Государственною думой 6 июля 1908 г. (по старому стилю) был подписан Закон «Об организации сыскной части»[456]. По этому закону в составе полицейских управлений губернских и других крупных городов создавались «сыскные отделения четырёх разрядов для производства розыска по делам общеуголовного характера…». Таким образом, было образовано 89 сыскных отделений. 9 августа 1910 г. П.А. Столыпин утвердил Инструкцию чинам сыскных отделений. В самом первом параграфе Инструкции указывалось: «Сыскные Отделения имеют целью своей деятельности негласное расследование и производство дознаний в видах предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных