Сыскное отделение создавалось в составе городской полиции. Численность и структура создаваемых специализированных сыскных подразделений зависели от размера, статуса города, количества населения и уровня преступности. Так, известно, что штат санкт-петербургской сыскной полиции составлял 131 сотрудник, московской – 70, киевской – 21, а сыскного отделения в Одессе – всего 7 человек. Согласно деления на четыре разряда, отличалась и внутренняя организация этих отделений. В обеих столицах деятельность сыскной полиции регламентировалась специальными инструкциями градоначальников. Инструкции для сыскных отделений и сыскных частей в других городах разрабатывались полицмейстерами. Это было определено руководством Департамента полиции, которое оставило решение вопросов о структуре сыскных отделений и организации их деятельности в компетенции местных руководителей полиции.

Для стимулирования деятельности в этой специфической сфере, в основном документе указывалось, что оклады чиновников сыскных отделений должны быть выше, чем в наружной полиции, так как в сыск необходимо привлечь наиболее квалифицированных полицейских. Однако из-за стремления сократить расходы казначейства, этого так и не было сделано. Введенные в 1908 г. оклады были недостаточны не только для успешного ведения борьбы с профессиональной преступностью, но и просто для нормального функционирования сыскных отделений.

Создание сыскных отделений остро поставило вопрос их кадрового обеспечения. По распоряжению министра внутренних дел П.А. Столыпина все кандидаты на должности 89 сыскных отделений были командированы в Санкт-Петербург для слушания лекций на подготовительных курсах уголовного сыска, впервые организованных при Департаменте полиции.

Понимая, что нужно создание органа, которое бы координировало работу всех сыскных подразделений в империи, директор Департамента полиции М.И. Трусевич с согласия министра внутренних дел и главы правительства в одном лице П.А. Столыпина 12 марта 1908 г. отдал приказ об образовании в департаменте 8-го делопроизводства. Называлось подразделение: «Отдел уголовно-сыскной части», в задачи которого входило: «общее наблюдение за деятельностью сыскных отделений в Империи, руководство сформированием новых отделений, снабжение их необходимыми пособиями, сосредоточение регистрации преступности, издание инструкций и циркуляров».

В этом же 1908 г. руководитель 8-го делопроизводства, созданного приказом директора Департамента 12 марта 1908 г. с целью руководства сыскными отделениями в империи и всех вопросов, касающихся уголовного сыска, авторитетная личность в этой сфере, чиновник особых поручений В.И. Лебедев был одновременно одним из руководителей и преподавателей на тех самых подготовительных курсах, организованных при Департаменте полиции для новых руководителей сыскных отделений[458].

В структуру 8-го делопроизводства вошло Центральное регистрационное бюро, созданное еще 1 января 1907 г. как Регистрационный отдел, возглавляемое тогда тем же В.И. Лебедевым, который к этому времени получил немалый опыт работы, будучи начальником московской сыскной полиции. Задачами регистрационного бюро являлись сбор и классификация информации об особо опасных преступниках, наведение справок о них по запросам территориальных органов полиции, установление личности рецидивистов и т. д.

Помимо наблюдения за сыскной деятельностью на местах, в обязанности 8-го делопроизводства входили: связь с иностранными полициями по вопросам общеуголовного характера; составление инструкций и правил по сыскной части; заведование школой инструкторов и фотографией Департамента полиции. Правом централизованного руководства уголовно-сыскными подразделениями общей полиции и непосредственной организацией розысков на территории всей России 8-е делопроизводство наделено на тот период не было. Но тем не менее, это подразделение является прообразом современного Главного управления уголовного розыска МВД России.

В декабре 1912 года в Министерстве внутренних дел прошло Особое совещание «для рассмотрения некоторых вопросов о политическом розыске в империи», по итогам которого Департаментом полиции была выпущена краткая записка[459]. Это совещание рассмотрела назревшие вопросы политического сыска, агентурной работе в быстро меняющейся ситуации социально-политического ландшафта. «На нем также рассматривались «общие вопросы о повременном положении секретной агентуры, новые способы приобретения ее и совершенствования», необходимость расширения сферы деятельности привлеченных агентов и осведомителей, например, не только в революционных, но и оппозиционных кругах, среди крестьян и на железных дорогах. Говорилось и пересмотре «действующих Инструкций и Положений о розыске». Вследствие этого в Департаменте полиции были еще более подробно разработаны Инструкции 1907 и 1908 годов, на основании которых появился документ образца 1914 г., и назывался он уже так: «Инструкция по организации и ведению внутреннего наблюдения в жандармских и розыскных учреждениях». Здесь были конкретизированы многие положения, в том числе по вспомогательным сотрудникам, оказывающим негласное содействие»[460].

На негласное содействие, вспомогательных сотрудников, осведомительное дело в работе полиции обращали свое внимание руководители министерства уже во время Первой мировой войны. Так, например, министр внутренних дел Б.В. Штюрмер (министр с марта по июль 1916 г.) по вопросу противодействия забастовочному движению на совещании губернаторов в 1916 году говорил: «Но вся борьба с забастовочным движением и предупредительные меры возможны лишь при хорошей постановке осведомительного дела, для чего нужны улучшение агентуры и немедленное усиление средств на её содержание»[461].

Перед Первой мировой войной, в июле 1913 г. в Петербурге проходил съезд чинов сыскной полиции, по подобию съезда начальников охранных отделений в 1908 г. На этом съезде обсуждались всевозможные предложения в сфере организации уголовного сыска в Российской империи. Большинство разумных предложений, такие как, регистрация преступников, циркулярный розыск, более широкое, повсеместное использование дактилоскопии и другие, были внедрены в практику. Были обсуждены также вопросы о требованиях, предъявляемые к личному составу сыскных отделений, об их профессиональной подготовке, ставился вопрос о создании школы нижних чинов сыскной полиции и курсов для классных чинов.

Первая мировая война изменила как условия деятельности полиции, так и характер совершаемых преступлений, так же претерпевших адаптацию к условиям военного времени. С осени 1914 г. власть сразу же столкнулась с ожидаемыми трудностями в борьбе с преступностью. Министр внутренних дел Н.А. Маклаков и директор Департамента полиции В.А. Брюн де Сент-Ипполит основной упор в стратегической линии работы полиции акцентировали на борьбе с революционными и оппозиционными партиями и движениями, полагая, что война продлится недолго. Вопросам возросшей уголовной преступности, личной безопасности граждан должного внимания в начале войны уделено не было, на усиление работы сыскной полиции дополнительных денег так же выделено не было ни из центрального аппарата, ни из казны местных властей. Хотя подъём патриотизма в начале войны оказала влияние на снижение отдельных видов преступлений. Повлияло на это и принятия так называемого «сухого закона».

Несмотря ни на что, в Департаменте полиции продолжалась работа по усовершенствованию деятельности сыскной полиции, начатой ещё до войны. Централизованно её делами занималось 8-е делопроизводство. С 23 июля 1914 года, т. е. с началом войны должность начальника 8-го делопроизводства занял известный руководитель уголовного розыска Аркадий Францевич Кошко. «8-е делопроизводство Департамента полиции разработало и новый образец розыскного циркуляра, который очень помог руководству Департамента в систематизации телеграфно-циркулярной связи… В Москве в первую очередь и взяли за образец, ведь А.Ф. Кошко пришёл в Департамент из московской сыскной полиции. Розыскными циркулярами здесь занимался второй отдел сыскной полиции Первопрестольной, который имел стол розыска…»[462].

При сыскных отделениях Москвы и Петрограда создавались летучие отделения для наблюдения в общественных местах: вокзалах, рынках, крупных магазинах и на улицах, а также ломбардные отделения для наблюдения и выявления личностей, сдававших в ломбарды краденые вещи. Таким образом, чины сыскной полиции в городах, несмотря на хроническое недофинансирование из казны, и прежде всего в Петрограде и Москвы, работали гораздо успешнее чинов других подразделений.

24 декабря 1915 г., циркулярным распоряжением руководства Департамента полиции было сообщено, в 8-м делопроизводстве стали сосредотачиваться не только данные местных полицейских структур, но и ежемесячные ведомости губернаторов по вопросам общеуголовного характера. На основе этого обобщались статистические данные, которые многое давали для аналитической работы. В журнале Министерстве внутренних дел «Вестнике полиции» эти данные публиковались. Так в приведенных данных по городским преступлениям за 1915 год можно было сделать вывод, какие города и по каким преступлениям «лидировали» в статистике, что давало возможность «заключить о правильности сделанных предположений о средней годовой норме преступлений, о том рубеже, который является предельным для некоторых преступлений»[463].

Из статистики видного правоведа той эпохи Тарновского «видно невооруженным глазом резкое снижение в 1915 г. телесных повреждений, разбоев и грабежей, а также относительное снижение убийств. Если учитывать, что возраст совершивших преступления колеблется в 90 % случаев от 20 до 40 лет, то можно сказать, что мобилизация, уход на войну