Объем автономии, предоставленной этим землям, варьировался от одной зоны к другой. В целом теоретический идеал был значительно изменен на практике централизованным контролем, который оккупационные державы должны были осуществлять в связи с текущим экономическим положением. Если в вопросах децентрализации дальше всех пошли французы и американцы, то все четыре державы стремились лишить центральное правительство власти искусственным путем. Ведь акцент на федеральной конституции возник из убеждения, что высокоцентрализованное правительство в такой стране, как Германия, становится чрезмерно сильным и склонным к агрессии. Но федерация обычно возникает из нескольких независимых государств, которые видят необходимость действовать сообща, но не хотели бы безоговорочно поступиться собственной индивидуальностью. В Германии же федеративное государство создавалось путем разрушения государства, которое неуклонно продвигалось к единству. Децентрализация опиралась на политическую теорию – причем чуждую политическую теорию, – а не на более реальную основу государственных интересов. Конечно, присутствовала и определенная доля партикуляристских настроений, особенно на юге, и даже в отсутствие союзников это могло бы вызвать после войны требования значительной местной автономии. Но никто не может игнорировать то растущее значение, которое в течение последних 150 лет немцы придавали принадлежности к единой нации, а разделение их страны в условиях оккупации превратило это в необузданную страсть и мировую проблему. При столь сильном общественном сознании мало шансов создать сильно децентрализованное государство. Сами размеры страны обусловливают значительную степень децентрализации для ее эффективного управления, и в своих общих принципах модель, установленная после 1945 года, достаточно удобна, хотя укомплектование земельных правительств полным аппаратом министров и департаментов довольно скоро стало подвергаться критике как нелепое и расточительное.

Но было бы нереалистично ожидать, что германская конституция закрепит права государства так, как это делает конституция американская; это тот случай, когда разница в окружающих условиях настолько велика, что делает невозможным автоматический перенос институтов из одной страны в другую. Существует предел, за которым попытки поддержать автономию земель безнадежны и, скорее всего, приведут лишь к их упразднению.

Структура британской зоны начала формироваться в июле 1946 года, когда две бывшие провинции Пруссии, Северный Рейн и Вестфалия (которые до сих пор делили между собой Рур), были объединены в одну землю. Цель заключалась в том, чтобы соединить главный промышленный регион с некоторыми из сельских районов снабжения, чтобы сформировать сбалансированную единицу[74]. В ноябре следующего года земли Ганновер, Ольденбург, Брауншвейг и Шаумбург-Липпе были объединены в Нижнюю Саксонию[75]. Схема объединения Гамбурга и Шлезвиг-Гольштейна была, однако, отклонена, и каждая осталась отдельной землей, хотя даже в случае объединения их население все равно оказалось бы меньше, чем в двух других землях зоны. Таким образом, к концу 1946 года будущее разделение британской зоны было решено, и, хотя выборы на уровне земель не проводились до апреля 1947 года, уже существовали правительства с номинальными советами, которые их консультировали. Но что должны были делать эти правительства? Германией ведь управляли оккупационные власти под руководством Контрольного совета. Если бы земельные правительства занимались не более чем выполнением приказов, проводя политику, определенную другими, им бы не требовался целый аппарат министров и советников. Но Бевин, в соответствии с Потсдамскими решениями, заявил, что британцы намерены максимально децентрализовать германскую администрацию и создать конституцию, которая избежит двух крайностей – свободной конфедерации автономных государств и унитарного централизованного государства. Пришло время воплощать федерализм в жизнь, отыскав функции и для земельных правительств.

Результатом стало Постановление № 57, вступившее в силу 1 декабря 1946 года.

В нем в четырех списках значились вопросы, по которым законодательство на уровне земель предстояло запретить или ограничить, потому, что полномочия закреплены за конечным федеральным правительством или оккупационными властями, или потому, что условия делали передачу полномочий временно невозможной.

Благородные мотивы такой меры были скорее кажущимися, чем реальными, поскольку списки содержали сорок четыре пункта. Основными передаваемыми функциями являлись образование, общественная безопасность, здравоохранение, административные и избирательные процедуры (по всем этим вопросам предложения до их вступления в силу подлежали одобрению британскими земельными комиссарами). Однако изучение зарезервированных полномочий показывает, что подобная скупость не была вызвана желанием создать сильное центральное правительство; полномочия, зарезервированные на этот счет, были теми, которые, можно сказать, по праву принадлежат центру. Как раз полномочия, сохраненные за оккупационными властями, так резко сократили власть земельных правительств, однако при существующем экономическом положении Германии они почти неизбежно должны были остаться в руках британцев. Децентрализация на данном этапе повлекла бы за собой разного рода трения и неразбериху. Передача полномочий даже в таком виде вызвала сильные опасения у отвечавших за них экспертов союзников. Однако в ретроспективе не может быть сомнений в мудрости такого шага. Немцы могли научиться самоуправлению только на практике, а практиковаться они могли, лишь получив для этого соответствующие полномочия. Все полномочия, которые они получили сейчас, так или иначе нужно было им передать, и если бы передача произошла позже, то период, в течение которого союзные чиновники оставались бы наблюдать в качестве консультантов, оказался бы более коротким. В итоге, когда союзники уже больше не приказывали, а просто предлагали, между ними и немцами установились тесные и плодотворные контакты; германские власти научились ценить их помощь и даже принимать их советы. Возникли отношения взаимного доверия и уважения, которые имели гораздо больше шансов продолжиться, чем отношения между победителем и побежденным. Между тем утверждение постоянных конституций для земель пока оставили на будущее[76].

Зона Соединенных Штатов, как обычно, опередила британскую. Там советы на уровне земель были учреждены уже в августе и сентябре 1945 года. Квалификация Баварии как отдельной земли не вызывала споров, вторая была образована путем объединения тех частей Вюртемберга и Бадена, которые не попали во французскую оккупационную зону[77]. Первоначально предполагалось выделить Гессен и Гессен-Нассау в самостоятельные земли, но в сентябре 1945 года по представлению Германии эти две области были объединены в Большой Гессен. Бременский анклав до октября 1946 года управлялся американскими чиновниками, работавшими по британским директивам; но поскольку «Бремен никогда не был удовлетворен этим соглашением», он был целиком передан американцам, которые в марте 1947 года создали его как отдельную землю внутри своей зоны с населением всего 484 474 человека. В трех оставшихся землях в январе 1946 года были назначены консультативные собрания, а в июне следующего года были избраны учредительные собрания, которые затем приступили к разработке конституций. Для поддержания связи с ними туда были направлены американские офицеры с особыми поручениями. Главными изменениями, на которых настаивали союзники, были: исключение пункта о национализации из Конституции Большого Гессена, исключение некоторых фраз из Конституции