Отправной точкой для британцев и американцев послужил параграф 9 раздела II Потсдамского соглашения, согласно которому управление должно быть направлено «на децентрализацию политической структуры и выработку ответственности на местах»; основные различия между двумя зонами касались скорости продвижения к более высоким уровням и объемам ответственности, которую следовало оставить немцам. Конечной целью обеих зон, как уже говорилось, было создание традиции активного участия местных в самоуправлении, которая одновременно готовила бы политиков для деятельности на более высоких уровнях и обеспечивала бы ядро сопротивления любому автократически настроенному центральному правительству. Проблема заключалась в том, как создать такую традицию за то короткое время, которое имелось в распоряжении. Британцы надеялись сделать это, предоставив местным советам как можно больше возможностей встать на ноги, прежде чем перейти на более высокие уровни; американцы считали, что нужно быстро предоставить самоуправление на всех этапах, чтобы дать немцам максимум практики под присмотром иностранного наставника. Британцы надеялись уместить в несколько месяцев процесс, который на гораздо более ранней стадии их собственного развития занял века; американцы рассчитывали, что нескольких лет проб и ошибок будет достаточно, чтобы привить инстинкты демократического правления. Британские планировщики намеренно воздерживались от навязывания чего-либо похожего на британскую систему в целом. «В германской системе мы придерживались всего того, что, по нашему мнению, могло бы работать демократически… но мы хотели привить дух британского местного самоуправления». Американцы были склонны возложить на немцев более высокую ответственность за разработку планов, но были разочарованы, когда эти планы не смогли реализовать те моменты, которым они, как и британцы, придавали высокое значение. Французы, несмотря на влияние местных вопросов в их собственной национальной политике, искали безопасность в отсутствии сильного центрального правительства, а не в создании сильных местных традиций; их главной целью было предотвращение передачи полномочий выше уровня земель, а не установление какого-либо определенного баланса между земельными правительствами и местными советами. Среди русских стремление к децентрализации по соображениям безопасности уравновешивалось потребностью плановой экономики в контроле из центра. Каждая держава неизбежно склонялась к тому, что суть решения немецких проблем заключается во внедрении элементов, которые считаются наиболее ценными в ее собственной системе.

Американцы уже в июле 1945 года начали создавать советы для Gemeinde (коммун) и Stadt- и Landkreise (грубо говоря, округов и сельских районов); в сентябре за ними последовали британцы. Торопливость американцев не диктовалась сугубо принципиальными соображениями:

«Если немцы хотят научиться демократическим методам, я думаю, что лучший способ – дать им быстрый старт на местном уровне. Кроме того, это поможет нам существенно сократить численность персонала, необходимого для военного правительства. С таким количеством офицеров, возвращающихся в Соединенные Штаты в ближайшие месяцы, мы, конечно, не сможем укомплектовать большое количество местных подразделений квалифицированными сотрудниками даже при энергичном наборе. Тем не менее мы вряд ли сможем вывести местные отряды, пока назначенные нами чиновники не будут заменены другими, которых выберут сами немцы».

Но не кадровые соображения заставили Клея написать одному из своих офицеров: «Досрочные выборы – это американское КРЕДО», жирно подчеркнув последнее слово. Отбросив сомнения подчиненных, он так упорно настаивал на реализации этой политики, что выборы в Gemeinde состоялись в зоне США 20 и 27 января 1946 года, выборы в Landkreise – 28 апреля, а выборы в Stadtkreise – 26 мая. Затем все офицеры военного правительства, за исключением отрядов общественной безопасности ниже уровня земель, были постепенно отозваны. Британцы не придавали такого же значения вопросу выборов. Подбирая членов в назначенные советы (которых к апрелю 1946 года было создано 8100), они стремились задействовать все важные слои населения, не скомпрометировавшие себя связями с нацизмом, и привлечь к местному самоуправлению мужчин, а еще больше – женщин, которым в обычных условиях никогда бы и в голову не пришло там работать. Сложилось ощущение, что не будет никакого вреда, если этим органам дадут немного больше времени, чтобы люди могли набраться опыта в управлении местными делами. Поэтому первые выборы в британской зоне были проведены только в сентябре и октябре 1946 года. Они подготовили почву для быстрого сокращения британского персонала на более низких уровнях и для появления в Kreis единственного офицера-резидента, которому предстояло стать ведущей фигурой на дальнейшем этапе оккупации.

Необходимым предварительным условием для проведения выборов было издание пересмотренного Положения об общинах (Gemeindeverordnungen), определяющего, как должны быть организованы общины и как должно проходить голосование. С этой целью американцы в сентябре и ноябре 1945 года издали директивы для земельных правительств Германии, предписывающие им подготовить необходимые законы и определяющие общие направления, которым они должны следовать; после разработки они подлежали одобрению со стороны американцев. Этот метод привел к незначительным различиям от земли к земле. Британцы создали консультативный комитет из семнадцати человек, с помощью которого разработали правила, изданные для всей зоны оккупации в виде постановления № 21 от апреля 1946 года. Не было предпринято никаких попыток скоординировать эти правила между зонами или представить их в Контрольный совет; местное разнообразие намеренно приветствовалось как способствующее децентрализации.

Первая главная особенность британского постановления касалась должности бургомистра (Burgermeister). По традиции немецкий бургомистр являлся одновременно главой местного совета и его главным исполнительным должностным лицом; он обычно избирался прямым или косвенным голосованием, но занимал свой пост в течение двенадцати лет, в течение которых мог подвергаться осуждению и порицанию, но не мог быть смещен. Он часто принимал приказы непосредственно от центрального правительства (чиновником которого сам являлся), не обращаясь к собственному совету. Главное изменение, на котором настаивали англичане, заключалось в отделении законодательных функций от исполнительных и передаче последних новому должностному лицу, именовавшемуся главой городского совета (Stadtdirektor); фактически это был возврат к системе, существовавшей в Германии до реформ Наполеона и фон Штайна. Это низводило бургомистра до положения британского мэра, частного лица, а не профессионального администратора. Цель изменения заключалась в том, чтобы ясно показать, что ответственность за разработку того или иного курса лежит на избранном совете, и подчеркнуть, что администраторы являются слугами совета, зависящими от его доброй воли. Постановление также предусматривало, что одна треть членов совета должна ежегодно уходить в отставку, после чего следует проводить новые выборы. На аналогичном разделении полномочий настаивали и в сельских округах (Landkreise), где исполнительные функции председателя совета (Landrat) были переданы начальнику окружного управления (Oberkreisdirektor).

Эти изменения не были популярны среди немцев, которые сочли новую систему непривычной. Ее критиковали на том основании, что, когда одной из самых больших проблем было отыскать достаточное число компетентных ненацистов для управления страной, удвоение числа должностей, подлежащих замещению, являлось