Шрифт:
Закладка:
Таким образом, не существует доказательств того, что безусловные денежные трансферты ведут к прекращению экономической деятельности. Каковы последствия этого вывода для разработки программ социальной помощи?
В развивающихся странах, где многие люди время от времени подвергаются риску оказаться обездоленными и где отсутствуют те, какими бы несовершенными они ни были, системы поддержки, которые существуют в богатых странах (отделения неотложной помощи, приюты, продовольственные банки), ценность гарантированного запасного варианта, такого как универсальный базовый доход, может быть огромной, как в случае тех или иных несчастий, так и для облегчения попыток предпринять что-то новое.
Одним из наиболее распространенных способов, к которому обращаются люди во многих частях развивающегося мира, чтобы обезопасить себя от рисков изменения доходов, является работа на земле. Во второй главе мы обсуждали, что одна из причин нежелания мигрировать заключается в том, что уезжающие рискуют потерять свои права на землю. Интересно, например, что в наши дни большинство сельских землевладельческих хозяйств в Индии получают большую часть своих доходов не от сельского хозяйства. Но владение землей по-прежнему представляет ценность, потому что оно является своего рода страховкой на случай неудачи, позволяя вырастить свое собственное продовольствие.
В результате в тех районах, где существует большое число мелких землевладельцев, индустриализация наталкивается на препятствия. Отчасти это связано с последствиями реализованной земельной реформы – бедные, получившие землю, могут передавать ее по наследству, но не продавать. Однако продажа земли наталкивается также и на сильное сопротивление со стороны самих фермеров. В индийском штате Западная Бенгалия, когда коммунисты пришли к власти после победы на выборах 1977 года, их первоочередной задачей было предоставить фермерам-арендаторам постоянные права на ту землю, которую они обрабатывали. Право может быть унаследовано, но не продано. Тридцать лет спустя коммунистическое правительство, которое все еще находилось у власти, сознавая недостаточную промышленную развитость штата, попыталось выкупить права на землю у фермеров (в том числе арендаторов). Это встретило настолько яростное сопротивление, что планы были отложены. В конечном итоге после массовых протестов против изъятия земли и кровавых вооруженных столкновений протестующих с правительственными войсками коммунисты были отстранены от власти.
Единственное, чего хотели фермеры в Западной Бенгалии в качестве компенсации за отказ от своей земли, – это обещания работы, стабильного источника дохода. Возможно, если бы там существовал некий аналог универсального базового дохода, обеспечивающий подобную стабильность, то сопротивление было бы намного меньше, и, вероятно, проще было бы перевести землю сельскохозяйственного назначения в землю промышленного использования. В пятой главе мы упоминали, что плохое использование земли является одним из основных источников нерационального распределения ресурсов в Индии, что, вероятно, ведет к потере темпов экономического роста. Если универсальный базовый доход избавит от необходимости любой ценой держаться за свой земельный участок, то это приведет к уменьшению подобной нерациональности. Он также может уменьшить неравномерное распределение рабочей силы, поскольку мелкие землевладельцы, располагая таким доходом, охотнее согласятся продать свои участки и переехать туда, где есть лучшие возможности на рынке труда.
Однако в Индии в настоящее время не существует ничего похожего на универсальный базовый доход. Правительство предложило программу, которая должна применяться только к фермерам и далека от обеспечения прожиточного минимума. Гарантия минимального дохода, предложенная оппозицией, больше похожа на отрицательный налоговый кредит. Этот план ориентирован на бедных и предполагает прогрессивное снижение выплат путем налогообложения по мере роста доходов. На самом деле подобная универсальному базовому доходу социальная помощь, которая была бы гарантирована всем и не снижалась путем налогообложения, существует в очень небольшом числе стран. Если что-то и есть, то такая помощь ориентирована на бедных, а трансферты могут быть условными или безусловными. Однако в развивающемся мире таргетирование подходящих людей сопровождается большими сложностями, потому что большинство людей работают в сельском хозяйстве или на мелких фирмах. Определение их доходов представляет практически невозможную для правительства задачу, поэтому очень трудно выявить по-настоящему бедных и предоставить им дополнительный доход[623].
Альтернативой таргетированию является самотаргетирование. Крупнейшая программа самотаргетирования в Индии была создана Национальным законом о гарантиях занятости сельского населения (возможно, она стала своего рода моделью для федеральной гарантии занятости, предложенной в Соединенных Штатах). В соответствии с этим законом каждая семья в сельской местности получила право на сто дней работы в год при официальной минимальной заработной плате, которая в большинстве мест выше реальной заработной платы. Проверка нуждаемости при этом отсутствует, но есть требование работать, обычно на стройках, которое отсеивает любого, у кого есть занятие получше, чем стоять на солнце по восемь часов в день.
Индийская программа гарантий занятости приобрела значительную популярность среди бедных. Она настолько популярна, что правительство Моди отказалось от прямого противодействия ей после победы на выборах 2014 года в Индии, несмотря на то что проводило кампанию против нее. Одно из преимуществ подобных программ обеспечения трудом заключается в том, что она заменяет, по крайней мере частично, минимальную заработную плату в тех местах, где минимальная заработная плата не может быть введена. Заработная плата, выплачиваемая работникам по программе, позволяет им увереннее себя чувствовать при переговорах об оплате труда в частном секторе, и есть данные, что так и происходит[624]. Более того, одно исследование показало, что занятость в частном секторе фактически возросла, даже несмотря на рост заработной платы. Сговорившись платить слишком мало, работодатели фактически сокращали количество рабочих мест, возможно, потому, что некоторые люди не могли или не хотели работать за очень маленькие деньги.
Главное препятствие для любой программы обеспечения трудом заключается в том, что кто-то должен создать миллионы рабочих мест. В Индии за это должны отвечать сельские власти (панчаяты). Но между центральными властями и сельскими властями существует большое недоверие, причем каждая сторона, зачастую не без оснований, обвиняет другую в коррупции. Результатом этого является бюрократизм и неэффективность, которые часто возникают, когда много внимания уделяется борьбе с коррупцией. Утверждение проектного предложения и начало работы требует нескольких месяцев и довольно много усилий со стороны главы панчаята. Это означает, что программа не способна эффективно реагировать на внезапный рост нужды, скажем, в результате неожиданной засухи. Также это означает, что если вы живете в той деревне, где руководство панчаята решило, что эти проекты требуют слишком много хлопот, то вам не повезло. В Бихаре, самом бедном штате Индии, работу в рамках закона о гарантиях занятости получают менее половины желающих[625].
В конечном итоге программа гарантий занятости действительно стала довольно сильно подвержена коррупции, поскольку те самые люди, которых назначили контролировать ее исполнение, могут использовать свою власть для блокирования платежей и получения взяток. Сокращение уровней бюрократического аппарата, осуществляющего мониторинг программы, привело к снижению стоимости активов медианного функционера
