следовательно, специального аппарата для рассмотрения и одобрения, хотя бы в общих чертах, планируемых операций позволяет разведчикам утверждать, что они никогда не нарушают политики, установленной высшими правительственными кругами. Короче говоря, нет никакой уверенности в том, что президент, проводя в жизнь определенную политику, не встретит известного противодействия. В различных министерствах и других правительственных ведомствах издавна существуют мощные центры, и президент не всегда в состоянии заставить их подчиниться его воле.

Сложный и многообразный характер носит проблема отношений между невидимым правительством и президентом. Он не может вынести ее на открытое обсуждение или попытаться решить ее с помощью имеющихся в его распоряжении политических средств. Он не может, минуя руководителей разведывательных ведомств, обратиться непосредственно к народу.

В своих действиях президент вынужден считаться с тем, что недовольные члены невидимого правительства могут всегда скомпрометировать его намерения, умышленно позволив соответствующей информации просочиться в прессу или стать достоянием членов конгресса.

В ходе подготовки к интервенции на Кубе Кеннеди, очевидно, понял, какие опасные политические последствия могла бы вызвать попытка отменить план свержения Кастро, разработка которого была почти завершена республиканским правительством. Во время кризиса в Карибском море в 1962 году чиновники аппарата Белого дома заподозрили, что кто-то из высшего руководства Центрального разведывательного управления пытается скомпрометировать Кеннеди, передавая республиканцам соответствующую информацию.

Это лишний раз подтверждает, что невидимое правительство уже приобрело полунезависимое положение и само обладает достаточной мощью. И тут возникает вопрос: если согласиться, что секретная работа должна оставаться секретной, то можно ли совместить существование невидимого правительства с сохранением демократической системы?

Ответ может быть только отрицательный: по-настоящему невидимое правительство несовместимо с демократической системой. С другой стороны, на время холодной войны существование невидимого правительства в какой-то форме, видимо, неизбежно, так как этого требуют интересы национальной безопасности. По-видимому, невидимое правительство необходимо сделать как можно более приемлемым для демократической системы, не забывая, разумеется, что это будет всего лишь компромиссное решение, не больше.

Что же нужно сделать?

Общественность, президент и конгресс должны предпринять шаги к установлению контроля над разведкой, выработать мероприятия, ограничивающие ее мощь, сделать разведывательные ведомства действительно подотчетными, особенно когда дело касается секретных активных операций.

Эти операции опасны вовсе не потому, что в них участвует много людей и техники, а потому, что к ним прибегают слишком легко и осуществляются они без действенного контроля со стороны президента. Они опасны не только для стран, против которых направлены, но и для самих Соединенных Штатов.

Такие операции должны предприниматься лишь после самого тщательного обсуждения с президентом; президент же должен принимать решение лишь после консультаций с возможно более широким кругом советников — не только из числа работников разведки, но и из числа ответственных государственных служащих, обладающих широким кругозором. Возможным результатом операций, подобных предпринятым в заливе Кочинос и в Индонезии, могло быть свержение иностранных правительств, и, следовательно, они ничем не отличаются от необъявленной войны. Такие операции следует предпринимать лишь в тех случаях, когда нет иного выхода, когда бездействие создает серьезнейшую угрозу для безопасности США.

Если же появляется необходимость осуществить какую-то активную операцию, то предварительно следует тщательно взвесить все ее возможные последствия, в том числе и возможность провала. Нужно ли было предпринимать попытку свержения Кастро, рискуя престижем Соединенных Штатов? Нужно ли было поддерживать противников Сукарно, рискуя навсегда озлобить его?

Не менее тщательного подхода требуют проблемы, возникающие после успешного завершения той или иной операции. Готовы ли Соединенные Штаты взять на себя ответственность за политические и экономические условия, возникающие в стране в результате успешного восстания, поддержанного Центральным разведывательным управлением? Что реального, в сущности говоря, достигнуто в таких странах, как Гватемала и Иран, если там после свержения прокоммунистических правительств восстановлено прежнее положение?

Нельзя тешить себя иллюзией, будто задачи внешней политики Соединенных Штатов при теперешней сложной обстановке в мире можно решать путем дворцовых переворотов. Разведчикам и специалистам в области шпионажа, наделенным природной склонностью к рискованным авантюрам, ни в коем случае нельзя позволить играть решающую роль при обсуждении целесообразности той или иной активной операции. В равной мере нельзя допускать, чтобы они самостоятельно и бесконтрольно руководили такими операциями непосредственно на местах.

И Эйзенхауэр и Кеннеди обязывали посла Соединенных Штатов, аккредитованного в той или иной стране, отвечать за деятельность всех без исключения местных американских учреждений. Важно, чтобы главенствующее положение посла перешло из области теории в область практики. Нельзя ставить американских послов в положение, в какое был поставлен Уильям Себолд в Бирме. Посол сможет сохранить уважение руководителей правительства, с которыми общается, лишь при том условии, когда он полностью осведомлен о нелегальной деятельности работающих здесь американцев. Если обстоятельства диктуют проведение в данной стране такой тайной политики, которая не согласуется с официальной политикой, то посол должен об этом знать.

Конгресс должен быть хорошо информирован.

По конституции конгресс рассматривается как орган, контролирующий деятельность исполнительной власти.

По традиции сенат «обсуждает и утверждает» все основные обязательства страны в области внешней политики. Но по отношению к невидимому правительству конгресс, по существу, отказался от всех своих прав.

Члены конгресса знают сравнительно мало о том, что происходит в разведывательных ведомствах, на расходы которых они отпускают четыре миллиарда долларов в год.

Подкомиссиями палаты представителей и сената по делам ЦРУ руководят наиболее консервативные элементы конгресса, тесно связанные в политическом и личном отношении с руководителями невидимого правительства. В составе подкомиссий много конгрессменов, компетенцией которых являются военные дела. Подкомиссии следует реорганизовать с таким расчетом, чтобы в них вошли люди с более широким кругозором и более глубокими познаниями в области внешней политики. Недопустимо, когда из органов надзора конгресса за разведывательными ведомствами умышленно убирают таких людей, как сенатор Фулбрайт, который так отчетливо предвидел опасные последствия высадки в заливе Кочинос.

Существующие лишь для видимости подкомиссии целесообразнее заменить объединенной комиссией, куда бы вошли и члены палаты представителей, и сенаторы.

Нет никаких оснований опасаться, что утечка секретной информации из такой комиссии примет более широкие размеры, чем из подкомиссий. Не происходит же никакой утечки секретной информации, скажем, из объединенной комиссии по атомной энергии.

Несмотря на явную необходимость усиления контроля конгресса над разведкой, Эйзенхауэр и Кеннеди отвергали все такие попытки, усматривая в них ограничение своей власти. Они создали видимость контроля, сформировав консультативные советы из частных лиц.

Но это лишь породило еще одно ненормальное положение: отдельные частные лица осведомлены о секретах невидимого правительства, конгрессмены же лишены такой возможности.

Мало того, что конгресс ничего не знает о деятельности невидимого правительства за границей — членов конгресса не ставят в известность и о неуклонно расширяющейся