Шрифт:
Закладка:
Алексей Краснопивцев, как начальник подотдела отдела сельского хозяйства Госплана СССР, показывает в своих мемуарах, что между его отделом и сводным отделом Госплана шла многолетняя ожесточенная борьба за возможность пропихнуть в общегосударственные планы и представить руководству страны обоснование увеличения или как минимум несокращения расходов на сельское хозяйство[547]. Его постоянный оппонент — заместитель начальника сводного отдела Госплана СССР Владимир Коссов — подтверждает наличие в организации активных лоббистов сельского хозяйства[548].
Еше в 1966 году при подготовке реформы государственного аппарата в специальной записке, отложившейся в фонде Михаила Суслова, отмечалось: «Отделы Госплана в основном построены по узкоотраслевому принципу, в своей деятельности по существу смыкаются с министерствами и потому зачастую поддерживают их ведомственные интересы»[549].
Провожая в 1963 году главного инженера Московской железной дороги Виктора Бирюкова на работу в аппарат Госплана СССР, где тот сразу занял высокую должность начальника подотдела планирования железнодорожного транспорта, министр железнодорожного транспорта Борис Бещев сказал:
Вы нам нужны в этом главном планирующем органе как специалист-железнодорожник, ибо понимаете важные задачи, что стоят перед нами, сможете все рассчитать и оценить[550].
То есть, по представлению одного из ключевых хозяйственных министров, не его ведомство должно было понять, оценить и исполнить свою часть народно-хозяйственного плана, а, наоборот, плановые органы должны исходить из задач его отрасли. С этим напутствием Бирюков и начал свою службу в Госплане. И уже вскоре провел «первый бой» в защиту интересов ведомства на коллегии Госплана, после которого его и одного из его тогдашних руководителей и предшественника на посту заведующего отделом транспорта Госплана, Дмитрия Заглядимова, тогдашний председатель Госплана Петр Ломако назвал «ставленниками Бещева»[551]. По мере служебного роста Бирюков расширял штат своего подразделения, куда набирал прежде всего бывших сослуживцев[552]. В 1976 году по предложению бывшего коллеги Бирюкова — начальника Московской железной дороги Леонида Карпова, — высказанному прямо Косыгину во время совещания по поводу дальнейшего развития сети железных дорог, был учрежден пост заместителя председателя Госплана по транспорту. Его и занял дополнительно отрекламированный Карповым Бирюков, который с 1970 года был заведующим отделом транспорта Госплана[553].
Эти примеры позволяют нам поставить следующий вопрос: насколько вообще корректно Госплан СССР как центральный плановый орган считал свои балансы и строил свои планы? И не были ли они продавлены лоббистами?
На макроуровне об этом вспоминает Евгений Иванов, рассказывая о причинах неудачи исполнения планов на девятую пятилетку (1971–1975), которую сами госплановцы видели в своих теоретических построениях «санитарной», направленной на структурную перестройку промышленности:
…политическое руководство страны… повело себя совсем не так, как пять лет тому назад, активно вмешавшись в разработку девятого пятилетнего плана, не давая возможность направить уже полученные нефтяные деньги на научно-технические цели. Окрыленное успехами восьмой пятилетки, политическое руководство уверилось в незыблемости ее темпов и пропорций и настаивало на их сохранении в девятой пятилетке.
Госплан СССР не смог достаточно решительно противостоять этому. В результате на девятую пятилетку были предусмотрены по большинству важнейших показателей темпы роста, либо равные заданиям восьмого пятилетнего плана, либо близкие к ним. А главное — в плане было предусмотрено опережение темпов роста группы Б промышленности.
Разработка такого плана проходила особенно трудно, так как насильно закладываемые в план пропорции противоречили реальным возможностям и потребностям экономики.
Приходилось применять «силовые» приемы к министерствам и союзным республикам, чтобы заставить их принять крайне напряженные плановые задания. Основным рычагом убеждения (а практически — принуждения) их в этом было требование и доказательства возможности повышения эффективности производства. Помните лозунг «Экономика должна быть экономной»? Девятый пятилетний план воплотил в себе в усиленном виде все недостатки советского планирования, которые в значительной мере были преодолены в восьмом пятилетнем плане.
В результате девятый пятилетний план был явно не выполнен. При этом наибольшее невыполнение было как раз по тем показателям, которые отражали главную задачу пятилетки, — опережение темпов роста группы Б промышленности и весьма высокие темпы роста уровня жизни населения[554].
Лоббисты нередко представляли не только свои собственные кланы, но и кланы дружественные, с которыми были связаны особыми отношениями. Например, существовала практика, когда министры СССР (и, возможно, республиканского уровня) выбирались в общегосударственные законодательные органы от регионов, где находилось значительное количество предприятий их министерств[555]. Таким образом, когда они лоббировали интересы этих предприятий на общесоюзном уровне, они выступали в четырех ипостасях — и как министры, и как депутаты общесоюзного государственного органа, наделенные дополнительной властью (которой, как правило, не было у «аппаратчиков» центральных ведомств), и как члены ЦК КПСС (куда многие из них избирались), которыми аппаратчики обычно также не были, и как, наконец, представители республик или регионов, где располагались их избирательные округа. И они могли использовать все эти свои статусы и открывающиеся благодаря им возможности для «решения вопроса» в свою пользу.
Помимо членов лоббистских кланов среди сотрудников центральных управленческих органов имелись, разумеется, и безыдейные бюрократы, принимающие и отстаивающие позицию своего ведомства и своего непосредственного начальника. Разумов описывает поразивший его эпизод: работая в Военно-промышленной комиссии при Совете министров, он устно согласовал с ее первым заместителем (и своим покровителем) Георгием Титовым некий проект. Однако тот вскоре перешел на работу на должность первого заместителя председателя Госплана СССР (по тем же военно-промышленным вопросам). И когда Разумов принес ему согласованный было проект на подпись, отказался это сделать. Не отрицая своего прежнего согласия, он привел бюрократическую пословицу: «Место сидения определяет мнение»[556].
Но даже самые лояльные своей институции бюрократы не могли ничего поделать с тем потоком некорректной информации, которая предоставлялась им снизу с самыми разными целями. Владимир Коссов формулирует общую «линию поведения» директоров предприятий по отношению к плану так:
1. Добиваться как можно меньшего задания плана, для того чтобы его было легче выполнять;
2. Добиваться выделения как можно большего объема ресурсов;
3. Стараться уменьшить зависимость от внешних поставщиков[557].
Эту политику наглядно проиллюстрировал пришедший на смену Байбакову в 1985 году Николай Талызин. Он с удовольствием рассказывал своим новым коллегам, как, будучи министром, обманывал Госплан, завышая стоимость строительства телебашен. Он прописывал их постройку из железобетона, а в результате строил из металла, что получалось значительно дешевле[558].
Сотрудник одного из
