К сожалению, продуктивный Четырнадцатый конгресс испортил себе отношения с избирателями, переборщив. Более двух третей его членов потерпели поражение на перевыборах или решили больше не баллотироваться. Так называемый законопроект о повышении зарплаты вызвал массовое народное осуждение. Конгресс проголосовал за повышение своей зарплаты - с шести долларов в день во время сессии до пятнадцатисот долларов в год. Не будучи необоснованной, новая годовая зарплата была меньше, чем получали двадцать восемь федеральных государственных служащих. Президент получал щедрую зарплату в двадцать пять тысяч долларов, из которых ему приходилось оплачивать содержание Белого дома (умножьте эти цифры на 100, чтобы получить нечто похожее на современные эквиваленты).70 Учитывая националистическую программу, было вполне логично укрепить национальный законодательный орган, сделав работу в нем более привлекательной для талантов.71 Однако избиратели не захотели этого делать: Их гнев обрушился как на федералистов, так и на республиканцев. В итоге из 81 депутата, проголосовавшего за законопроект, только 15 были переизбраны. Даже те, кто голосовал против, были наказаны поражением на том основании, что им не следовало принимать деньги.72 Это был печальный конец для одного из самых талантливых американских конгрессов, и он помог увековечить модель низкой оплаты, высокой текучести кадров и слишком частой неэффективности конгресса.

69. См. Карл Райтц, ред., "Национальная дорога" (Балтимор, 1996).

70. См. Маккаскер, Сколько это в реальных деньгах?

71. Как утверждал Кэлхун. Annals of Congress, 14th Cong., 1st sess., 1183-84.

72. К. Эдвард Шин, "Закон о компенсации 1816 года и подъем народной политики", JER 6 (осень 1986 г.): 253-74.

Акт о вознаграждении стал политическим обязательством потому, что Четырнадцатый Конгресс применил новую зарплату к себе, а не только к своим преемникам. За поколение до этого, будучи членом Палаты представителей, Мэдисон предложил поправку к Конституции, гласившую: "Ни один закон, изменяющий вознаграждение за услуги сенаторов и представителей, не должен вступать в силу, пока не пройдут выборы представителей". Эта поправка была одобрена Первым конгрессом вместе с Биллем о правах, но не ратифицирована штатами. Запрет, которым пренебрегли законодательные органы штатов, избиратели ввели в действие с особой жестокостью. Конфликт интересов, связанный с установлением Конгрессом собственной зарплаты, до сих пор остается болезненным вопросом; в 1992 году, более чем через двести лет после представления, ограничение Мэдисона на право Конгресса самостоятельно назначать себе повышение зарплаты было наконец ратифицировано достаточным числом штатов. То, что задумывалось как Вторая поправка к Конституции, стало Двадцать седьмой.

Но прежде чем прекратить свое существование, Четырнадцатый конгресс провел еще одну сессию, зимой 1816-17 годов. Эта странная практика возвращения прежнего состава Конгресса после избрания его преемника, позволяющая законодателям, получившим отказ на выборах, получить последний шанс войти в историю, стала известна как сессия "хромой утки". Она отражала медленный транспорт и коммуникации в молодой республике, а ее смысл заключался в том, что месяца может быть недостаточно, чтобы разобраться с результатами выборов и отправиться в Вашингтон вновь избранным членам. Сессия "хромой утки" надолго пережила это оправдание, поскольку сохранялась вплоть до принятия Двадцатой поправки в 1933 году.

Эти "хромые утки" отменили повышение зарплаты для своих преемников, но не для себя, а затем возобновили работу над своей националистической программой. Банк Соединенных Штатов должен был выплатить федеральному правительству 1,5 миллиона долларов в качестве "бонуса" в обмен на свой устав. Клей и Кэлхун предложили, чтобы этот бонус, а также регулярные дивиденды, которые БАС будет выплачивать правительству как акционеру, были направлены на строительство дорог и каналов. Выступая от имени законопроекта о бонусах, Кэлхун красноречиво сказал. "Мы обязаны противодействовать любой тенденции к объединению", - заявил он. "Давайте же скрепим республику совершенной системой дорог и каналов. Давайте покорим космос".73 Покорение космоса манило американский дух во времена Мэдисона не меньше, чем во времена Джона Ф. Кеннеди, отправившегося на Луну.

Заметные региональные различия в отношении к Бонусному биллю проявились. Новая Англия и большая часть Юга выступали против него, считая, что

73. Анналы Конгресса, 14-й Конгресс, 2-я сессия, 854.

Они мало что могли выиграть от поощрения развития Запада и эмиграции собственного населения. Среднеатлантические штаты, напротив, были полны энтузиазма, ожидая коммерческой выгоды от транспортной системы, соединяющей реки Гудзон и Делавэр с Огайо и Великими озерами. Чтобы добиться максимальной поддержки "Бонусного билля", Клей и Кэлхун не стали уточнять, какие именно проекты получат помощь, оставив надежду как можно большему числу конгрессменов. Даже несмотря на все их законодательное мастерство, законопроект о бонусах прошел с минимальным перевесом - 86 против 84 в Палате представителей и 20 против 15 в Сенате. Затем он отправился на подпись к президенту.

3 марта 1817 года, в свой последний день пребывания в должности, Мэдисон наложил вето на законопроект о Бонусе, сочтя его неконституционным. Ни статья Конституции о торговле между штатами, ни статья об "общем благосостоянии", заявил Мэдисон, не могут быть достаточно растяжимыми, чтобы разрешить федеральные расходы на дороги и каналы. Клей и Кэлхун были ошеломлены. "Ни одно обстоятельство, даже землетрясение, которое должно было поглотить половину этого города, не могло вызвать большего удивления", - заметил Клей. Не далее как 3 декабря прошлого года президент призвал Конгресс создать "всеобъемлющую систему дорог и каналов, которая будет способствовать более тесному сближению всех частей нашей страны".74 В чем же заключалась проблема? Прежде всего, Мэдисон хотел внести в Конституцию поправку, разрешающую федеральную помощь на внутренние улучшения; Джефферсон первоначально призывал внести такую поправку еще в 1805 году. Только так оба президента могли примирить свое желание улучшить транспортное сообщение со строгим толкованием Конституции. Отказавшись от своих прежних конституционных возражений против национального банка, Мэдисон не мог заставить себя сделать то же самое с внутренними улучшениями. Во-вторых, Мэдисон с глубоким подозрением относился к тому, какой фонд создаст Бонусный билль. Денежный фонд, который можно было бы использовать для строительства любых дорог и каналов по желанию каждого Конгресса, стал бы приглашением к коррупции и лохотрону. Мэдисон предпочитал комплексный национальный план внутренних улучшений, подобный программе на 20 миллионов долларов, разработанной министром финансов Галлатином еще в 1808 году75.

При всей интеллектуальной респектабельности концепции Мэдисона, она была политически непрактичной. Поправка о внутренних улучшениях нашла противников не только среди сторонников штатов, но и среди сторонников широкого строительства, которые не хотели создавать прецедент, когда придется вносить поправки в Конституцию.

74. Президентские послания, I, 561, 569-70; Анналы Конгресса, 15-й Конгресс, 1-я сессия, 1371.

75. См. Джон Лауриц Ларсон, ""Связать республику воедино": Национальный союз и борьба за систему внутренних улучшений", JAH 74 (1987): 363-87; Drew McCoy, The Last of the Fathers (Cambridge, Eng., 1989),