Наказ Главной полиции побудил Екатерину II задуматься о месте полиции в государстве и ее роли в системе государственного управления. В результате императрица подготовила и опубликовала 28 февраля 1768 г. «Дополнение к Большому Наказу», где в XXI главе под названием «О благочинии, называемом инако полицией» Екатерина II дает в новом значении понимание полиции как государственного органа, к «попечению которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе».[264]

На полвека ранее объяснение термина полиции было указано в «Регламенте или Уставе Главного Магистрата» от 16 января 1721 г.: «оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносить довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям божиим, воспитывает юных в целомудреной чистоте и честных науках; в кратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности».[265]

Трактовка полиции Петром I более подробно объясняла сущность и назначение полиции. Понимание полиции Екатериной II несомненно учитывало петровскую трактовку, но значительно упрощало ее для правоприменителя, представляя дела полиции: «в коих обыкновенное дело идет мало о чем. И так не надлежит тут быть пространным судебным обрядам».[266] Тем не менее Екатерина II требовала от полиции оперативности: «Действия полиции должны быть нимало немедлительны».[267] Главным достижением «Дополнения к большому наказу» была попытка нормативно закрепить разделение исполнительной и судебной власти, четко определив полицию в исполнительные органы.

Комиссия не оправдала возложенных на нее надежд. Ее деятельность ограничивалась лишь чтением «Наказа» Екатерины II, а также обсуждением привезенных депутатами наказов. До 14 декабря 1767 г. ее заседания проводились в Москве, а с 18 февраля по 18 декабря 1768 г. в Санкт-Петербурге. Затем последовал указ о ее временном роспуске.

Начало правления Екатерины II считается новым этапом в развитии системы правоохранительных органов. Тем не менее прошло более 8 лет, прежде чем законодатель решился применить на ряд основных положений «Дополнения к большому наказу», которые были реализованы в нормативных правовых актах.

Серьезные и значимые изменения не только в полицейской системе, но и в органах суда и администрации в государственном масштабе стали происходить после издания 7 ноября 1775 г. нового положения о губернском и уездном управлении – Манифеста «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи».[268] На основании этого закона указом от 24 октября 1780 г. «О упразднении присутственных мест, по Учреждению о губерниях, сделавшихся не нужными»[269] Главная полицмейстерская канцелярия как орган центрального руководства полицией государства была упразднена и руководство полицией опять перешло в обязанности губернаторов. Должность московского обер-полицмейстера была приравнена к Вице-губернатору. Московская полицмейстерская канцелярия была ликвидирована по Указу от 2 октября 1782 г. «Об окончании дел в прежних Московских присутственных местах».[270]

По реформе 1775 г. был создан совершенно новый административно-полицейский аппарат уездной полиции, при этом городская полиция не получила достаточно развитого полицейского аппарата. Круг действий городской полиции, установленный в инструкции городничему, очень похожей на инструкцию капитана исправника, недостаточно регулировал новые условия жизни в городе, тем более в губернских и столичных городах. Развитие промышленного производства, торговли, рост купечества, большой приток в города оброчного крестьянства потребовало от правительства привести городской административно-полицейский аппарат в соответствие с возросшими требованиями социально-экономической жизни государства. Кроме того, введение единого общего законодательного акта, который бы определял всю правовую сферу деятельности полиции, смог бы заменить старые разнообразные уставы, указы, инструкции, наказы, касающиеся полиции, стало на тот момент насущной необходимостью.

Пытаясь решить данные проблемы, Екатерина II подготовила и 8 апреля 1782 г. ввела в действие «Устав благочиния или полицейский»,[271] в котором постаралась воплотить идеи о полиции, которая не только должна бороться с преступностью и охранять общественный порядок, но также выполнять ряд социальных и даже воспитательных функций. Устав благочиния определил устройство городской полиции, которое сохранялось вплоть до реформ Александра II во второй половине XIX в. В соответствии с Уставом в городах, в том числе и в Москве, создавались новые административно-полицейские органы – Управы благочиния. Устав благочиния в различных регионах России вводился в действие не сразу, а постепенно, так в Москве Управа благочиния была открыта более чем через полгода со дня издания Устава – 3 ноября 1782 г.[272]

Устав благочиния состоял из 14 глав, в которые вошли 274 статьи. Глава «А» – Примерный штат градского благочиния или полиции, в которой определялась структура и штат городской полиции; Глава «Б» – О чинах, в которой определялись должности полицейских и их соответствие Табели о рангах; Глава «В» – Порядок определения в должности, в которой устанавливался порядок назначения на должности и некоторые квалификационные требования к должностям; Глава «Г» – О должности Управы благочиния, в которой устанавливались обязанности и функции Управы благочиния; Глава «Д» – Наказ Управе благочиния, в ней описаны основные правила и моральные принципы на которых должна была основываться деятельность полиции; Глава «Е» – О частях города, в которой предписывалось делить город на части по количеству домов и в них создавать полицейские команды во главе с частным приставом; Глава «Ж» – О частном приставе, в ней описаны должностные обязанности частного пристава; Глава «З» – о кварталах города, в которой предписывалось делить части города на кварталы по количеству домов, указывался состав полицейских служителей в квартале во главе с квартальным надзирателем; Глава «И» – О квартальном надзирателе и его должности, в ней описаны должностные обязанности квартального надзирателя; Главы «К» – О частном маклере и «Л» – О маклере слуг и рабочих людей, в которых говорилось о маклерах, взаимодействовавших с полицией, но не входивших в ее состав; Главы «М» – Запрещения и «Н – Взыскания, в них описаны основные нормы поведения горожан и ответственность за их нарушение.

Важнейшим достоинством Устава благочиния следует отметить сформулированные Екатериной II и закрепленные в нем «Правила добронравия», которые заменяли жесткие регламенты первой четверти и середины XVIII в. на мягкие и человеколюбивые принципы в духе христианской морали: «I. Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. II. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь. III. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или добром звании, да удовлетворит по возможности. IV. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю не имеющему, напой жаждущего. V. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. VI. Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. VII. С пути сошедшему указывай путь». Не менее важными следует считать основные требования к руководящему составу полиции, остающиеся актуальными до сегодняшнего времени: «1. Здравый рассудок. 2. Добрая воля в отправлении порученного. 3. Человеколюбие. 4. Верность к службе Императорского Величества. 5. Усердие к общему добру. 6. Радение к должности. 7. Честность и бескорыстие».[273]

С принятием Устава благочиния органы полиции получили детальную регламентацию функционального и организационного характера. Устав благочиния в течении 80-ти лет до реформ Александра II являлся базовым нормативным правовым актом по деятельности городской полиции и стал важнейшим источником административного и полицейского права в России.

Издана была только первая часть Устава. В предисловии к Уставу говорится: «Соверша первую часть помянутого Устава, издать оную для надлежащего исполнения, в ожидании, покуда с помощью божию предуспеем окончить и прочие за сим последующие».[274] Между тем отдельно последующие часть Устава изданы не были. В 1817 г. русский историк и правовед Петр Васильевич Хавский подготовил и опубликовал Собрание узаконений по полицейской части со времени издания Устава благочиния до 1817 года,[275] в котором были напечатаны 85 дополнений к Уставу Благочиния. Из них к XVIII в. относится 26 дополнений, а непосредственно к Москве – 3: от 20 июня 1788 г.