III опять несколько отдаляет от себя полицию. Не смотря на то, что он своим Указом от 9 января 1762 г. водит в Москве особую должность генерал-полицмейстера, с подчинением его Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру, но при этом Главную полицмейстерскую канцелярию снова переподчиняет Сенату «… так, как и все Коллегии и канцелярии состоят».[245] 21 марта этого же года, несколько суетливо проводя дальнейшие преобразования, Петр III, кроме имеющейся должности Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера, вводит должность «главного директора над всеми полициями»,[246] на которую назначает генерала Корфа. Московская полиция переходит в его подчинение, а глава полиции опять был подчинен непосредственно государю. 4 января 1780 г. Указом императрицы Екатерины II московская полиция перешла в подчинение московскому генерал-губернатору, и московский обер-полицмейстер стал исполнять обязанности «к должности его принадлежащих, независимо от главной полиции».[247]

В XVIII в. примерно до середины 60-х гг. полицейские полномочия продолжали осуществлять приказы. Например, Указ от 28 апреля 1722 г. «Об оскорбителях чести Государя Императора и нарушителях общего спокойствия и о взыскании с тех, которые по доносам о сих людях не производят следствий» предписывал устанавливать и задерживать лиц, которые в своих высказываниях произносят всенародно «многие злые слова, касающиеся до превысокой чести Его Императорского Пресветлого Величества»[248] и отправлять их Тайную канцелярию или в Преображенский приказ. То есть, рассмотрение дел о политических преступлениях производилось в этих двух указанных ведомствах, что касалось Москвы – то в Преображенском приказе. На основании Указа от 24 марта 1731 г.[249] все важные дела упраздненного в 1729 г. Преображенского приказа были переданы генералу Ушакову. А указом от 6 апреля 1731 г.[250] ведомство генерала Ушакова стало именоваться Канцелярией тайных розыскных дел. В дальнейшем канцелярия в 1762 г. была преобразована в Тайную экспедицию при Сенате, которая была ликвидирована 2 апреля 1801 г. Указом Александра I.

Взаимодействие московской полицмейстерской канцелярии с Судным и Сыскным приказами регламентировано Указом от 22 июля 1730 г. «Об учреждении Судного и Сыскного приказов …». Оба приказа находились в Москве. В Указе были четко обозначены полномочия приказов по осуществлению полицейских функций: «в Судном всякого чина людям, которые обретаются в Москве … суд давать и решения чинить …; в Сыскном ведать татийные, разбойные и убийственные дела, и которые воры и разбойники пойманы будут в Москве и приведены в полицмейстерскую Канцелярию, тех записав, в то же время отсылать в Сыскной приказ; а в той Канцелярии розыскам не быть и старые дела из Московской губернской канцелярии для решения разослать в те приказы, судные в Судный, а розыскные в Сыскной».[251] Более чем через 20 лет подтверждение данной правовой основы обозначено в Указе императрицы Елизаветы Петровны от 15 июля 1752 г.: «Пойманным в Москве и приведенных в Полицмейстерскую канцелярию воров и разбойников, об отсылке в Сыскной приказ чинить исполнение, как именной 1730 года июля 22 дня указ повелевает».[252]

На основании данных нормативных правовых актов чины Сыскного приказа производили розыскные мероприятия в отношении лиц, занимавшихся преступной деятельностью, а полицмейстерская канцелярия в соответствии с имеющимися полномочиями выявляла те дворы и дома, где могли скрываться подозрительные личности, привлекала домовладельцев, укрывающих преступников к ответственности. Ярким примером регламентации такого взаимодействия между Сыскным приказом и московской полицмейстерской канцелярии можно считать Указ от 29 ноября 1758 г., который поручал московской полиции и Сыскному приказу «сыскать воровских людей», совершающих преступления «близ Москвы на Владимирской дороге», а также установить место их постоянного сбора и проживания, как отмечено в указе – «пристань в Лефортовской слободе».[253]

Вместе с тем плодотворность совместных действий Сыскного приказа и московской полицмейстерской канцелярии по борьбе с преступностью на территории Москвы и ее окрестностей не была высокой. Эффективность проводимых реформ для совершенствования правоохранительной деятельности и связанного с этим нормативного правового регулирования в середине XVIII в. оставляли желать лучшего. Примером тому деятельность знаменитого, дерзкого и самого удачливого московского вора XVIII в. Ваньки Каина, ставшего по собственной инициативе «доносителем и сыщиком» Сыскного приказа. Как справедливо отмечает в своей монографии историк Акельев Е.В. «Очевидно, что в 1740-х годах профессиональные преступники не только серьезно беспокоили московских обывателей, но и стали существенной проблемой для государства. Не случайно руководители Сыскного приказа и Сената для их «искоренения» в 1741 году пошли на сделку с отпетым вором Ванькой Каином, оставив его без наказания и наделив большими полномочиями. В этом прецеденте проявились и неспособность существовавших в Москве органов сыска эффективно противостоять профессиональным «мошенникам», и неразвитость знаний о преступности и методов борьбы с ней».[254]

Кроме регулярной московской полиции и Сыскного приказа полицейские функции в Москве выполняли и другие должностные лица и учреждения. К таким учреждениям относится упомянутый выше Московский магистрат, действовавший на основании «Регламента или Устава Главного магистрата» от 16 января 1721 г.[255] и «Инструкции магистратам» от 30 декабря 1724 г.[256] Также на основании Указа от 19 марта 1719 г. «Об искоренении воровских людей, беглых солдат и рекрут»[257] в отношении военных функции полиции в Москве выполнял комендант, наделенный полномочиями по поимке «воровских и разбойных людей».

Взаимоотношения, созданных Петром I регулярных московских полицейских органов, московского магистрата, коменданта, Сыскного и Судного приказов законодательно нигде не были определены, хотя поле деятельности данных учреждений объединялось в одной плоскости – развитие полиции. По-видимому, решить данный вопрос в период реформирования всей государственной системы было весьма проблематично. Полицейская деятельность в Москве в это время регламентировалась весьма обширным числом Указов и Инструкций, которые зачастую дублировали друг друга. Поэтому данное правовое регулирование деятельности полиции в Москве, да и во всем государстве, не могло обеспечить его эффективную реализацию.

Отмеченные обстоятельства обусловили необходимость проведения существенных преобразований в организации и структуре полицейских органов, а также совершенствования системы правового регулирования полицейской деятельности. Однако после смерти Петра I и до начала царствования Екатерины II серьезных преобразований в сфере полиции не производилось. В том числе требовало уточнения само понятие «полиция».

Первым проявлением неудовлетворенности высшей власти функционированием полицейских органов, и как бы предвестником будущей реформы, стал Указ Петра III от 9 января 1762 г. «О назначении в Москву Генерал-полицмейстера и о бытии ему под ведомством Санкт-Петербургского Генерал-полицмейстера: об упразднении в городах полицмейстерских должностей и о поручении ведомства Градских Полиций Губернским, Провинциальным и Воеводским Канцеляриям, а Главной полицмейстерской Канцелярии Сенату».[258] В результате, кроме Санкт-Петербурга и Москвы должности полицмейстеров в городах подлежали сокращению. Несколько противоречивым в связи с этим является изданный Петром III буквально через два месяца Указ от 21 марта 1762 г. «Об учреждении в провинциях и городах, где нет полиции, полицмейстеров»,[259] что явно говорит об отсутствии на тот момент у верховной власти четкой стратегии развития полицейского ведомства. В этот же день руководство всей полицией государства поручается «Главной полиции» во главе с генералом Корфом.[260]

Вступившая на престол Екатерина II постепенно, с учетом общественных настроений, но тем не менее целенаправленно и последовательно стала претворять в жизнь свою программу развития России, в том числе и полиции, основанную, как на идеях западного Просвещения, так и учитывавшую российские особенности и традиции управления. Период царствования Екатерины II получил название просвещенный абсолютизм. Цели и задачи просвещенного абсолютизма нашли свое отражение в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового уложения»,[261] подготовленном императрицей в 1766 г. в качестве инструкции для кодификационной комиссии, созданной для разработки нового свода законов. Комиссия была создана в соответствии с указом от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового уложения и о выборе в оную комиссию депутатов».[262] К началу работы комиссии был подготовлен документ – «Выбранному, в силу Высочайшего Ее Императорского Величества 1766-го году декабря 14-го дня Манифеста, от Главной полиции депутату Наказ для представления в Комиссию о сочинении проекта Нового Уложения, в котором заключаются требования оной полиции законов, надлежащих до полицейской должности»,[263] который для краткости в исторической литературе называют Наказом Главной полиции. Главная полиция в тот период являлась как бы координирующим органом между губернскими полицейскими канцеляриями и Сенатом. Наказ, который состоял из 403 статей, подготовили и подписали Николай Чичерин – генерал-полицмейстер Петербурга, а также Иван Молчанов, Селиверст Щербаков, Максим Шварц и Федор Студенский. Наказ Главной полиции представлял из себя программу совершенствования полицейского законодательства. Он был составлен