Задача управления огромной территорией была практически невыполнима из-за количества (десять тысяч), разнообразия, противоречий и хаоса существующих законов. Надеясь сыграть в России роль Юстиниана и укрепить свою власть, Екатерина 14 декабря 1766 года созвала в Москву административных агентов и юристов со всех концов империи, чтобы провести тщательный пересмотр и кодификацию российского законодательства. К их приезду она лично подготовила Наказ, или Инструкцию, с описанием принципов, на основе которых должен быть сформирован новый кодекс. Они отражали прочитанные ею труды Монтескье, Беккариа, Блэкстоуна и Вольтера. Она начала с заявления о том, что Россия должна мыслиться как европейское государство и иметь конституцию, основанную на «европейских принципах». В ее понимании это не означало «конституционного правительства», подчиняющего государя законодательному органу, избранному народом; уровень образования в России не позволял даже столь ограниченного избирательного права, как в Великобритании. Это означало правительство, в котором правитель, хотя в конечном итоге и является единственным источником закона, правит, подчиняясь закону. Екатерина поддерживала феодальную систему — т. е, систему взаимной верности и услуг между крестьянином и вассалом, вассалом и сеньором, сеньором и государем — как необходимую для экономического, политического и военного порядка в России 1766 года (стране общин, почти изолированных друг от друга и от центра управления из-за трудностей связи и транспорта); Но она настаивала на том, чтобы права господ над их крепостными были определены и ограничены законом, чтобы крепостным было разрешено владеть собственностью, а суд и наказание крепостных были переданы от феодала государственному магистрату, ответственному перед губернским судом, ответственным перед государем.48 Все судебные процессы должны быть открытыми, пытки не должны применяться, смертная казнь должна быть отменена как в законе, так и на деле. Религиозное вероисповедание должно быть свободным; «среди стольких различных верований самой вредной ошибкой была бы нетерпимость».49 Наказ, прежде чем быть напечатанным, был представлен ею своим советникам; они предупредили ее, что любое резкое изменение существующих обычаев ввергнет Россию в беспорядок, и она позволила им изменить свои предложения, особенно те, которые касались постепенного освобождения крепостных.50

Даже в таком извращенном виде «Наставления», опубликованные в Голландии в 1767 году, вызвали восторженные похвалы европейской интеллигенции. Императрица послала экземпляр прямо Вольтеру, который, как обычно, поклонился. «Мадам, вчера вечером я получил один из залогов вашего бессмертия — ваш кодекс в немецком переводе. Сегодня я начал переводить его на французский. Он появится на китайском, на всех языках; это будет Евангелие для всего человечества».51 А в более поздних письмах он добавляет: «Законодатели занимают первое место в храме славы; завоеватели идут позади них….. Я считаю «Инструкции» лучшим памятником века».52 Французское правительство запретило продажу «Инструкций» во Франции.

Измененный Наказ был представлен в «Комитет для составления нового уложения», который собрался 10 августа 1767 года. Он состоял из 564 членов, избранных различными группами: 161 — от дворянства, 208 — от городов, 79 — от свободного крестьянства, 54 — от казаков, 34 — от нерусских племен (христианских или нет) и 28 — от правительства. Духовенство не было представлено как сословие, а крепостные крестьяне не были представлены вообще. В некотором роде Комитет соответствовал Генеральным штатам, которые должны были собраться в Париже в 1789 году; как и на этом более известном собрании, делегаты принесли правительству списки жалоб и предложений по реформам от своих избирателей. Эти документы были переданы императрице, и они предоставили ей и ее помощникам ценный обзор состояния королевства.

Комитет был уполномочен не принимать законы, а консультировать суверена о состоянии и нуждах каждого класса или округа, а также предлагать законодательные акты. Делегатам гарантировалась свобода слова и личная неприкосновенность. Некоторые из них предлагали освободить всех крепостных, другие просили более широко распространить право владения крепостными. В декабре 1767 года Комитет объявил перерыв, в феврале 1768 года переехал в Санкт-Петербург, всего провел 203 заседания, а 18 декабря 1768 года объявил перерыв, так как начавшаяся война с Турцией вызвала многих делегатов на фронт. Задача разработки законопроектов была возложена на подкомитеты, некоторые из которых продолжали заседать до 1775 года; но свод законов так и не был составлен. Екатерина была не совсем недовольна таким безрезультатным результатом. «Комитет, — сказала она, — дал мне свет и знания для всей империи. Я знаю теперь, что необходимо и чем я должна себя занять. Он разработал все части закона и распределил дела по главам. Я бы сделал больше, если бы не война с Турцией, но в принципах и методах обсуждения появилось доселе неизвестное единство».53 Тем временем она показала вельможам, на какой широкой основе зиждется ее власть. Комитет перед отъездом предложил присвоить ей титул «Великой»; она отказалась, но согласилась, чтобы ее называли «Матерью страны».

Две рекомендации Екатерины стали законом: отмена пыток и установление веротерпимости. Она получила широкое распространение: позволила римско-католической церкви конкурировать с греческой православной; защитила иезуитов даже после роспуска их ордена папой Климентом XIV (1773); разрешила волжским татарам восстанавливать свои мечети. Екатерина приняла евреев в Россию, но обложила их особыми налогами и (возможно, для их безопасности) ограничила их определенными районами. Она оставила раскольникам-религиозным диссидентам возможность беспрепятственно отправлять свои обряды: «У нас действительно есть, — писала она Вольтеру, — фанатики, которые, когда их перестают преследовать другие, сжигают себя; но если бы жители других стран делали то же самое, большого вреда от этого не было бы».54

Философы были особенно довольны тем, что Екатерина подчинила русскую церковь государству. Некоторые из них жаловались, что она по-прежнему посещает религиозные службы (так же поступал и Вольтер); старшие признавали, что ее посещение было необходимо для сохранения верности народа. Указом от 26 февраля 1764 года она обратила в государственную собственность все земли церкви. Жалованье православному духовенству отныне выплачивалось государством, что обеспечивало его поддержку власти. Многие монастыри и женские обители были закрыты, оставшимся было запрещено принимать более установленного количества послушниц, а возраст для принятия обетов был повышен. Излишки доходов от церковных учреждений были направлены на создание школ, приютов и больниц.55

И духовенство, и дворянство выступали против распространения народного образования, опасаясь, что распространение знаний среди масс приведет к ереси, неверию и фракционности, а также нарушит общественный порядок. Здесь, как и везде, Екатерина начала