Кроме обязанностей по поддержанию благочиния в слободе или сотне в наказной памяти устанавливалась личная ответственность сотского или старосты за правонарушения на их территории, выявленные другими должностными лицами, осуществляющими надзорную правоохранительную функцию или самими жителями, при небрежном исполнении старостой или сотским своих обязанностей. Значимость данного правового акта для совершенствования системы государственного управления еще состояла в том, что он определял порядок взаимодействия слобод и сотен Москвы с органами государственной власти – приказами, должностными лицами их возглавлявшими и их помощниками – дьяками и подьячими.

В середине XVII в. в России намечается постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму, в связи с чем законодательная деятельность государства заметно возрастает. Власть стремится подчинить правовой регламентации все большее число сторон жизнедеятельности общества и государства. В результате создается новый законодательный акт – в январе 1649 г. на земском соборе принимается Соборное уложение,[162] ряд глав которого содержали нормы административно-полицейского права. «Соборное уложение 1649 года – крупнейший памятник русского феодального права. Изменяемое и дополняемое новыми законодательными актами, оно оставалось действующим источником права Русского государства в течении почти двух столетий. Соборное уложение оказало большое влияние на развитие российской правовой цивилизации и закрепило основные черты государственного строя, определившего дальнейшее политическое развитие России».[163] Соборное уложение 1649 г. стало первым в истории государства систематизированным законом, которым был подведен итог длительного развития русского права.

Для Москвы Соборное уложение устанавливало четкое разграничение полномочий по борьбе с тяжкими преступлениями между Земским приказом и Разбойным приказом, что закреплялось в статье 2 главы XXI: «А которые воры крадут, и убийственные всякие дела чинят на Москве: то ведать на Земском дворе, а в Разбойном приказе тех дел ни чем не ведати».[164]

Сразу за Соборным уложением 17 апреля 1649 г. царем Алексеем Михайловичем издается «Наказ о градском благочинии»,[165] который в свою очередь, стал первым высочайше утвержденным нормативным правовым актом, регламентировавшим исключительно полицейскую деятельность определенных должностных лиц. Первоначально он был адресован объезжему голове одного из районов Белого города, затем его действие распространилось на всю Москву, а совсем скоро им были охвачены и другие крупные города. В Наказе непосредственно монархом закреплялись и систематизировались, ранее изложенные в инструкциях Земского приказа, в Записных и Уставных книгах Разрядного, Земского и Разбойного приказов, в росписях объезжих голов и т. д., должностные обязанности объезжих голов, решёточных приказчиков, стрельцов, сторожей и других лиц по охране общественного порядка и по противопожарной деятельности. Кроме того, обозначались конкретные требования по источникам комплектования «полицейских» команд; устанавливалась временная и ситуационная регламентация использования печей, бань; приводился перечень, порядок использования и хранения пожарного инвентаря. И что не менее важно, определялась ответственность за нарушение требований Наказа.

Подобный акт об устройстве полиции в Москве издан 17 апреля 1667 г. – Наказ московским объезжим. Но в отличии от предыдущего наказа в нем духовенство изымалось из ведения объезжих, так как полицейскими вопросами в среде духовенства занимался Патриарший приказ: «А священнического чину и причетников церковных всех, в своем объезде не ведать, и на дворы к ним не въезжать, и изб и мылен у них не печатать, и сторожей с дворов на улицы не имать, для того ведомы они на Патриаршем дворе, и объезжим указано у них быть особым с Патриаршего двора».[166]

22 января 1669 г. на основании царского указа был издан свод правовых норм «Новоуказанные статьи о татейных, разбойных и убийственных делах»,[167] которые в основном дополняли, развивали и корректировали положения XXI и XXII глав Соборного уложения 1649 г., то есть порядок судопроизводства по уголовным преступлениям – воровству, разбою и убийствам. В Статьях предусматривалось введение должностей сыщиков, которые кроме розыска преступников, имели право при наличии явных доказательств решать уголовные дела. Сыщики функционировали как в Москве, так и на территории всего государства.

Существование в Москве особых объезжих голов от Патриаршего приказа сохранялось, например, еще в апреле 1675 г. В частности, их роспись приводится в указе Патриарха Московского и всея Руси Иоакима от 13 апреля 1675 г. «О назначении Объезжих из патриарших дворян и детей боярских, которым ведать в своем объезде монастыри, подворья и дома людей духовного чину».[168] Но уже на другой день в «Наказе объезжим в Кремле»[169] от 14 апреля 1675 г. делается попытка подчинить знатных людей Москвы юрисдикции объезжих голов. А изданный через месяц 24 мая 1675 г. именной указ, объявленный памятью стольнику Хилкову и дьяку Калинину «О заведывании им домов духовных людей касательно предосторожности от пожара»[170] предписывал контролировать и требовать выполнения полицейских повинностей и со знатных и с духовных чинов людей, однако при этом не назначая их в уличный караул и не подвергая их наказанию. Данный указ способствовал устранению различий в полицейских вопросах по сословиям, званиям и чинам, распространяя юрисдикцию объезжих голов на все население Москвы.

В дальнейшем полицейские обязанности объезжих голов постоянно расширялись, а нормативная база совершенствовалась. 19 марта 1686 г. указом царей и великих князей Иоанна и Петра Алексеевичей изданы «Статьи объезжим головам».[171] В них предписывалось объезжим головам контролировать чтобы в Москве «ни каких пришлых и гулящих людей, без поручных записей, отнюдь не было». Поручные записи подавались в Земский приказ. Эта необходимость объяснялась: «… ныне в Стрелецкий приказ в приводах многие бывают всяких чинов пришлые гулящие люди, в разбойных и в татиных, и в иных разных, многих воровствах, и во всяком дурне, а в расспросах своих говорят, что они живут на Москве … без поручных записей и без записок, по месяцу и по два и полугоду и по году, а по которых и есть поручные записи, и те в Земском приказе не записаны. И от тех пришлых и гулящих людей на Москве во многих местах чинится воровство и грабеж и смертное убийство и всякое дурно».[172] Этот же указ обязывал объезжих следить: за чистотой города: «На Москве во всех улицах и переулках навоз и мертвечину и всякой скаредной, помет очистить и вывозить за Земляной город»; за тем чтобы в домах, во дворах и на улице никто из ружей не стрелял; за тем чтобы не организовывались кулачные бои; за тем чтобы извозчики не ездили по Москве «на одних вожжах», то есть без узды. Указом устанавливались новые требования к выполнению населением Москвы полицейских обязанностей по ночным караулам, а именно со дворов бояр, окольничих и думных дворян направлять в караул по одному человеку со двора, с «меньших чинов» по человеку от пяти дворов.

Но основное значение этого указа состоит в том, что он стал, можно сказать, первым общим уставом Московской полиции, так как предыдущие наказы и инструкции объезжим головам издавались на установленный срок, на конкретное имя и на определенный участок города.

Следует отметить, что в конце XVII – начале XVIII вв. некоторые, касающиеся полицейской деятельности правовые акты, принимались повторно, фактически дублируя уже действующие. Так, например, именной указ Петра I от 24 февраля 1699 г. «объявленный из Стрелецкого приказа в подтверждение о недержании никому у себя гулящих людей без поручных записей»[173] вновь напоминал о необходимости контроля за приезжими в Москву лицами. Или именной указ от 30 августа 1699 г. данный Стрелецкому приказу «О наказании за стрельбу из ружей и бросание ракет в городе за первой раз батогами, а за второй кнутом и ссылкою в Азов с женами и детьми на поселение».[174] По нашему мнению это вызвано низким исполнением требований законодательства как населением Москвы, так и всего государства, что в свою очередь обуславливало ужесточение наказаний, а также подтверждало необходимость начала преобразований в полицейской деятельности.

Указом от 23 июня 1701 г.[175] Стрелецкий приказ, заменивший 3 ноября 1699 г.[176] Земский, вновь переименовывается в Земский приказ, которому вновь поручаются полицейские дела объезжих голов.

Начало Северной войны обусловило принятие ряда Указов по обеспечению общественного порядка в Москве в связи с нахождением в ней военного гарнизона. К примеру, таких как: Сенатский указ от 2 мая 1711 г. «О снабжении гарнизонных полков пожарными инструментами»,[177] регламентировавший взаимодействие военных при тушении пожаров в Москве с Земским и Преображенским приказами; Сенатский указ от 18 марта 1712 г. «О назначении в Москве от 10 дворов десятских, для надзора за чистотою на больших улицах и по прохожим переулкам»,[178] поручавший объезжим головам от московского гарнизона контроль за чистотой московских улиц; Сенатский указ от 6 июня