В конце июля Временное правительство все же учредило должность комиссаров фронтов, определив их функции следующим образом: руководствуясь указаниями Военного министерства, направлять к единообразному разрешению все политические вопросы, возникающие в пределах армий фронта, содействуя согласованной работе армейских комиссаров. Позднее, в конце июля, организация завершилась учреждением должности верховного комиссара при Ставке, а все делопроизводство было сосредоточено в политическом отделе при военном министре.

В пояснительной записке к проекту положения о военных комиссарах Временного правительства при главнокомандующих фронтами подробно разъяснялись задачи военных комиссаров в области наблюдения и сбора информации. Военные комиссары должны были осуществлять надзор за деятельностью лиц командного состава, а также общественных организаций, в состав которых входят военнослужащие.

В период с августа по сентябрь 1917 г. комиссары были направлены к командующим военными округами, всеми армиями и фронтами, в Ставку Верховного главнокомандующего.

Утвержденные А.Ф. Керенским военные комиссары фронтов назначались только по согласованию с Временным правительством. Следует подчеркнуть, что для получения документов военного комиссара кандидату нужно было получить рекомендательное письмо от видных деятелей партии эсеров и меньшевиков. Военными комиссарами становились чаще всего бывшие революционеры, прошедшие школу подпольной борьбы, а также офицеры военного времени (например, В.С. Долгополов, В.Б. Станкевич, М.М. Филоненко, А.П. Дюбуа).

Временное правительство наделило военных комиссаров в действующей армии большими властными полномочиями, и они заняли высокое положение в военной иерархии. Назначались они к командующим фронтами и армиями, занимавшими генеральские должности, соответственно и их должностной статус можно было оценивать не ниже генеральского. Никакой специальной формы одежды и знаков различия предусмотрено для них не было. Годовой оклад верховного военного комиссара составлял 15 тыс. руб., военного комиссара фронта – 12 тыс. руб., армейского военного комиссара – 9 тыс. руб.

Отношения между военными комиссарами строились на основе подчинения согласно занимаемой должности, по принципу военной структуры. В подчинении у каждого комиссара находился небольшой штат сотрудников комиссариата.

Политическое управление Военного министерства было создано 3 августа 1917 г. приказом А.Ф. Керенского армии и флоту № 36 путем выделения из Кабинета военного министра политической части. Исполняющим должность начальника Политического управления приказом № 39 по армии и флоту от 7 августа был назначен Ф.А. Степун, которому поручалось «приступить к формированию Политического управления».

Задачи управления были изложены 10 августа в статье Ф.А. Степуна в газете «Армия и флот свободной России», ответственным редактором политического отдела которой он являлся. Политическое управление должно было содействовать созданию сильной и «послушной, как механизм, армии».

Для осуществления политического контроля над вооруженными силами Временное правительство 21 августа назначило своего комиссара к Верховному главнокомандующему. К этому времени влияние Петроградского совета на институт военных комиссаров практически прекратилось, во всех армиях уже действовали комиссары правительства. Законодательно создание института военных комиссаров Временного правительства было закреплено приказом 30 августа 1917 г.

Учитывая уроки подавления корниловского мятежа, Временное правительство в августе приняло дополнительные меры по укреплению института своих военкомов в армии. 30 августа был подписан приказ «О введении новых основных положений о военных комиссарах и войсковых организациях», который был опубликован 2 сентября в газете «Армия и флот Свободной России». Таким образом, можно констатировать факт, что с 30 августа военные комиссары фронтов и армий стали осуществлять свою деятельность только под руководством Временного правительства.

В этом приказе говорилось, что военные комиссары являются органами Временного правительства для надзора за законностью и укреплением «единообразного революционного порядка в армии в целях поднятия ее боеспособности в связи с ее демократизацией».

Структура нового военно-политического органа имела следующий вид: военный комиссар при Верховном главнокомандующем, комиссары при командующих фронтами, армиями и округами, корпусами и бригадами. Иерархически институт военных комиссаров был дополнен должностями военкомов в корпусах, а также в военных округах и бригадах во фронтовом тылу.

Главный (высший) и фронтовые комиссары назначались Временным правительством, причем комиссарверх – по согласованию с Верховным главнокомандующим. По представлению главного и фронтовых комиссаров военный министр назначал армейских и окружных военкомов, а корпусные и бригадные военкомы назначались фронтовыми комиссарами. Снятие военкома с должности могло быть произведено по представлению комиссара более высокого по рангу.

Взаимоотношения между ними строились по военному принципу субординации. Комиссар при Верховном главнокомандующем подчинялся напрямую министру-председателю[53].

Подтверждалась обязанность военкомов осуществлять надзор «за устной агитацией вплоть до приостановления деятельности органов печати и запрещения митингов на определенный срок в войсковом районе».

Были уточнены полномочия военкомов относительно войсковых комитетов: они ставились под жесткий контроль комиссаров, которые в крайнем случае имели даже право их распустить и назначить новые выборы.

Временное правительство предоставило комиссарам право аттестации комсостава (в дополнение к аттестации войсковыми начальниками) и право ходатайства об отводе командиров, явно не соответствующих занимаемой должности (окончательное решение принималось также войсковыми начальниками).

Комиссары имели право приостанавливать распоряжения командования, «идущие вразрез с действующими законоположениями и указаниями Временного правительства». Только военные комиссары имели право отдать приказ о применении вооруженной силы «вне боевой обстановки». При их же участии следовало проводить расформирование провинившихся частей. На военкомов также была возложена «реорганизация совместно со штабами контрразведывательного и военно-цензурного дела на началах, обеспечивающих интересы обороны государства и укрепления нового порядка»[54].

Однако этот документ очень медленно поступал в войска. Следует отметить, что структуру корпусных военных комиссаров Временное правительство создать не успело.

Определенная связь этого политического органа с Петроградским советом все же сохранялась. В комиссарских удостоверениях, которые подписывал военный министр, содержалась ссылка на согласие фронтовой комиссии ВЦИК Совета рабочих и солдатских депутатов с назначением данного комиссара. Нежелание Временного правительства полностью отмежеваться от Петроградского совета объяснялось стремлением добиться с его помощью большего доверия солдатских комитетов к своим представителям.

Подбором кадров военных комиссаров занимался лично управляющий военным министерством Б.В. Савинков, а после его увольнения – военный министр А.И. Верховский. Комиссарами в основном становились революционеры, прошедшие школу подпольной борьбы, а также офицеры военного времени. По политическим взглядам все они были социалистами, и большинство из них были членами или сторонниками партии эсеров или меньшевиков.

В сентябре 1917 г. в Политическом управлении произошли значительные изменения. Ф.А. Степун ушел с должности начальника управления, видимо, по собственному желанию, хотя, скорее всего, это было связано с его нейтральной позицией во время Корниловского мятежа. На его место 20 сентября был назначен ближайший сотрудник нового военного министра А.И. Верховского – меньшевик, поручик 194-го пехотного запасного полка В.В. Шер, который был помощником командующего войсками Московского военного округа А.И. Верховского.

21 сентября 1917 г. Военный совет утвердил положение о Политическом управлении, 30 сентября оно было объявлено приказом. Политическое управление Военного министерства было учреждено на время войны «для скорейшего проведения в жизнь армии