бы гарантированный срок службы при условии, что они хорошо выполняют свою работу. Как и в случае с золотым стандартом и свободной торговлей, либералы стремились провести одну всеобъемлющую реформу, чтобы создать минимальное, но эффективное и квалифицированное правительство, выведенное из-под прямого контроля выборных должностных лиц. Этой реформой стал Закон Пендлтона о гражданской службе 1883 года.58

Закон Пендлтона пользовался двухпартийной поддержкой. Напряженные выборы 1876 и 1880 годов и перспектива прихода к власти демократов побудили республиканцев согласиться на реформу государственной службы, которая могла бы защитить хотя бы часть их чиновников от немедленного увольнения. В любом случае, система стала громоздкой, требуя времени Конгресса, несмотря на то, что фактический контроль над офисами находился в руках местных аппаратчиков. Убийство Гарфилда сделало давление общественности непреодолимым. Закон Пендлтона создал наемную Комиссию по гражданской службе вместо старой Комиссии по гражданской службе США, которая была упразднена при администрации Гранта. Она должна была разработать экзамены для отбора чиновников на определенные секретные государственные должности. Закон Пендлтона также запрещал взносы от лиц, занимающих должности, тем самым перекрывая один из основных каналов патронажа.59

Результаты оказались не такими, как предполагали реформаторы. Редко какой закон не достигал заявленных целей, создавая при этом целый ряд непредвиденных последствий. Изначально закон Пендлтона затронул лишь относительно небольшое количество "классифицированных" федеральных назначений - около 10 процентов, которые были основаны на заслугах и требовали успешной сдачи экзамена. Однако его действие распространилось довольно быстро. В течение пяти лет после принятия закона половина федеральных назначений

Этот график временных изменений в характере отстранения от должности покровителей в течение четырех периодов показывает минимальный эффект, который оказало законодательство о государственной службе на прекращение системы покровительства. Политических оппонентов по-прежнему снимали с должности, но вместо того, чтобы увольнять, их отпускали по истечении срока действия их комиссионных. Результаты остались прежними. Из Скотта К. Джеймса, "Режимы патронажа и развитие американских партий с "эпохи Джексона" до прогрессивной эры", Британский журнал политических наук 36, № 1 (2006): 10.

За пределами почтового ведомства под действие закона подпадало 80 процентов федеральных назначенцев, хотя только в двадцатом веке они получили статус гражданских служащих. В законе была лазейка, позволявшая начальникам бюро и отделов нанимать кого угодно на должности, превышающие черту прохождения теста. Таким образом, закон передавал политическую, а также социальную власть этим начальникам. Патронаж не исчез - он поселился в новых местах. Штаты не сразу последовали примеру Конгресса; большинство из них начали вводить государственную службу только в двадцатом веке.60

Конечной целью Закона Пендлтона было создание бюрократии, отдельной от партийных правительств, члены которой могли бы беспрерывно занимать свои должности до тех пор, пока они выполняют свои обязанности, однако в конце XIX - начале XX века закон совершенно не справился с этой задачей, за исключением небольших технических и профессиональных ведомств. Вместо этого он создал беспартийный глянец на устойчивой партийной системе. Президенты продолжали заменять членов противоположной партии членами своей собственной; они просто делали это по-другому. После принятия закона Пендлтона число случаев смещения с должности в периоды смены партий заметно не уменьшалось, а иногда даже увеличивалось. До принятия закона Пендлтона новые президенты отстраняли чиновников от должности, как только начинался срок их полномочий; после принятия закона они не прибегали к досрочному прекращению полномочий. Вместо этого они ждали, пока истечет срок полномочий чиновников, а затем заменяли их. Поскольку срок полномочий большинства чиновников составлял четыре года и начинался с началом работы новой администрации, в результате чиновники работали на несколько месяцев дольше, чем они работали бы без закона. Однако президенты могли использовать закон для защиты новых должностей, которые они назначали в конце срока своего правления. Их преемники могли занимать их до истечения срока полномочий назначенца.61

Относительная неэффективность закона расширила сферу его действия. Отказ от переназначения должностных лиц достигал тех же результатов, что и их увольнение. А поскольку закон можно было обратить на реальное усиление защиты некоторых патронажных служащих, не было смысла тратить политический капитал на противодействие закону, который пользовался поддержкой населения. Все больше и больше должностей попадали под действие закона, не меняя картину увольнений по партийным мотивам.62

Закон Пендлтона действительно изменил финансирование политических кампаний. После того как федеральным чиновникам было запрещено делать взносы в политические кампании, основной источник финансирования национальных партий иссяк. Нельзя отрицать коррумпированность старой системы, но обращение к корпоративным и богатым донорам вряд ли можно было назвать поворотом к лучшему.

Закон Пендлтона провалился, но реформаторы начали точечное наступление на более серьезную проблему: управление на основе сборов. Народное неприятие платного управления возникло не из-за враждебности к патронажу, а из-за гнева на коррупцию, фаворитизм и злоупотребление властью. Реформаторы рассматривали законные сборы как неизбежный путь к незаконным сборам и поборам. Чиновники, охотящиеся за сборами, злоупотребляли своим служебным положением и повышали стоимость услуг. Даже если они не были откровенно недобросовестными, они уделяли внимание в основном тем частям своей работы, которые приносили наибольшую прибыль. Лекарство заключалось в том, чтобы заменить плату на зарплату, и усилия, направленные на это, начались задолго до принятия закона Пендлтона и продолжались после него. Реформа проводилась на местном, государственном и федеральном уровнях.63

Борьба с коррупцией и платное управление не привели к созданию эквивалента европейских централизованных иерархических бюрократий, изолированных от воли народа, но изменения в административном законодательстве и практике постепенно привели к увеличению автономии бюрократии. В период с 1862 по 1888 год Конгресс создал столько новых бюро и департаментов, сколько не существовало за всю предыдущую историю страны. Список основных дополнений впечатляет: Министерство сельского хозяйства, созданное в 1862 году и возведенное в ранг кабинета министров в 1889 году; Министерство юстиции (1870); Министерство труда, не имеющее ранга кабинета министров, в 1888 году. Кроме того, существовал Департамент образования (1867), впоследствии упраздненный, а его функции перешли к Министерству внутренних дел. Конгресс укомплектовал эти департаменты и новые бюро наемным персоналом. В период с 1861 по 1891 год население страны удвоилось, но количество людей, занятых в правительстве, увеличилось в четыре раза. Эти департаменты не могли диктовать свои ассигнования, но в целом они контролировали распоряжение средствами, которые выделял им Конгресс.64

Эти новые бюро в конечном счете попали под действие закона Пендлтона, не будучи его продуктом. Они создали внутренние процедуры, которые позволили им функционировать как бюрократии. Они собирали данные, контролировали деятельность, финансируемую государством, и формулировали правила, касающиеся этой деятельности. Они по своему усмотрению расходовали средства, а также разрабатывали правила для реализации широких полномочий, которые простирались от аудита железнодорожных счетов до пресечения распространения заразных болезней животных, таких как техасская лихорадка, и запрета любого вещества,