Шрифт:
Закладка:
Однако причины политической слабости позднесоветских президентов различались. Горбачев не нуждался в широких государственных полномочиях, а Ельцин нуждался, и очень сильно, но получить их не мог. Российские выборы 1990 года не дали ему устойчивого парламентского большинства. И избрание Ельцина главой парламента, и учреждение президентского поста были проведены через парламент ценой колоссальных усилий и сложного политического маневрирования. А о том, чтобы еще и выторговать Ельцину серьезные полномочия, не могло быть и речи. На тот момент ему приходилось довольствоваться символическими достижениями.
Политическая победа Ельцина в августе 1991 года позволила ему сосредоточить в своих руках большую власть. Он вытребовал у испуганного и дезориентированного российского парламента чрезвычайные полномочия для проведения экономических реформ. Более того, с ноября 1991 года по июнь 1992-го Ельцин совмещал президентство с постом главы правительства России. Однако со временем парламент оправился от шока и начал систематическое наступление на Ельцина, конституционные полномочия которого в качестве президента по-прежнему стремились к нулю. Изменить конституцию в свою пользу Ельцин не мог, потому что это мог сделать только парламент. Оставалось угрожать, маневрировать, подкреплять свою власть с помощью референдума. Все это помогало Ельцину удерживать фактическую власть, но в то же время с неизбежностью вело к конфликту, который завершился силовым роспуском парламента и миниатюрной гражданской войной осени 1991 года.
Одержав победу над парламентом, Ельцин мог продиктовать любую конституцию и взять себе ровно столько полномочий, сколько хотел, хотя и с некоторыми ограничениями. Одним ограничителем – правда, очень слабым – служило западное общественное мнение, которое было разочаровано силовыми действиями Ельцина и не хотело установления в России президентской диктатуры. Другой ограничитель – более существенный – коренился в нежелании Ельцина слишком обременять себя мелкими вопросами повседневного управления, к которым он никогда не испытывал большого интереса.
Поэтому Конституция 1993 года не выполнила основной задачи, которую должен решать любой документ такого рода: она не определила полномочия государственных институтов ясным и исчерпывающим образом. Раньше власть президента была неопределенно малой, а теперь она стала неопределенно большой. Вопреки здравому смыслу, президенту была приписана неясная роль «гаранта конституции», хотя ясно, что тот, власть кого конституция должна ограничивать, не может служить гарантом ограничений. Президент должен определять основные направления политики на всех направлениях, но при этом прямая ответственность на него возлагается лишь по вопросам внешней политики и обороны. За все остальное как будто отвечает глава правительства, утверждаемый парламентским большинством. Но его президент может уволить в любой момент, что в дальнейшем и происходило не раз.
Поскольку Конституция 1993 года писалась под Ельцина, то она обеспечила ему политический инструментарий, который позволял президенту пользоваться практически неограниченной властью, когда он это мог себе позволить, и отойти на второй план осенью 1998 года, когда провал экономической политики Ельцина стал очевиден. Но ясно, что неопределенность конституционных полномочий ставит функционирование должности в прямую зависимость от личных качеств и политических ресурсов того, кто ее занимает. Конституция 1993 года не писалась под Владимира Путина. Но он нашел способ использовать ее в собственных интересах, хотя и не так, как Ельцин.
В рамках широкой классификации российская Конституция 1993 года принадлежит к типу полупрезидентских систем с двойной ответственностью правительства (перед парламентом и всенародно избранным президентом). Такие системы не относятся к числу стабильных, и основная опасность, естественно, вытекает из возможности политического противостояния между президентом и парламентом. Об устранении этой опасности Путин позаботился в первую очередь, перестроив избирательную и партийную системы таким образом, чтобы большинство в парламенте всегда принадлежало партии, которая его поддерживает. Собственно говоря, именно эта перестройка и привела к тому, что к середине 2000-х годов Россия перестала быть электоральной демократией и окончательно встала на путь авторитаризма.
Авторитарная Россия унаследовала модель разграничения полномочий по горизонтали, заданную принятой в условиях дефективной демократии Конституцией 1993 года. Эта модель была определена весьма специфическими обстоятельствами, связанными с конфликтом между Б. Ельциным и парламентским большинством в 1991–1993 годах. В плане институционального дизайна основные мотивы разработчиков конституционного проекта – как их можно оценить в ретроспективе – были таковы: (1) зафиксировать политическую реальность, сложившуюся в результате победы Ельцина в конфликте, путем наделения его весьма значительными полномочиями как в области формирования правительства, так и в законодательной сфере; (2) значительно ограничить контрольные полномочия парламента; (3) в максимальной степени снизить меру ответственности президента за текущее управление, что было достигнуто путем включения в институциональную структуру фигуры премьер-министра, несущего прямую политическую ответственность перед парламентом.
Первые два аспекта характеризуют Конституцию 1993 года как «сверхпрезидентскую», то есть президентскую систему с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Нет нужды подробно останавливаться на том, что по этому параметру конституция с самого начала содержала значительный потенциал к автократизации, который частично успел материализоваться уже в 1994–1997 годах. Можно предположить, что его более полной материализации в решающей степени воспрепятствовало политическое ослабление Ельцина в результате политического кризиса 1998 года.
Третий аспект характеризует Конституцию 1993 года как полупрезидентскую, или, если использовать уточненную классификацию Мэттью Шугарта и Джона Кэри (1992), президентско-парламентскую. Этот институциональный дизайн не имеет явной предрасположенности к автократизации, но зато содержит значительный кризисный потенциал, который неизбежно проявляется в тех случаях, когда президент и парламентское большинство принадлежат к разным политическим лагерям. В научной литературе по этому поводу сформировался устойчивый теоретический консенсус, хотя число наблюдений, которые прямо свидетельствовали бы в пользу этого консенсуса, недостаточно велико для статистически убедительного подтверждения.
Известно, что в течение почти всего периода авторитарной трансформации Владимир Путин довольно последовательно высказывался против пересмотра Конституции 1993 года. Отчасти это объясняется, разумеется, тем, что сверхпрезидентская система как таковая давала исполнительной власти существенные институциональные ресурсы, которые можно было использовать в целях автократизации. Вместе с тем очевидно, что заложенный в полупрезидентскую систему кризисный потенциал мог внести нарушения в функционирование системы и тем самым вступить в противоречие с основным направлением ее эволюции в направлении автократии.
В действительности, однако, этого не произошло. Более того, можно утверждать, что заложенные в институциональный дизайн риски, вполне проявившиеся в конце 1990-х годов, внесли косвенный вклад в процесс автократизации. Как продемонстрировали думские выборы 1999 года, перспектива кардинальной смены правящей группы была непосредственно связана с политической композицией парламента, а значит – с состоянием российской партийной системы, которая в тот момент была не только фрагментированной, но и в высокой степени децентрализованной. Значительная часть электоральных ресурсов находилась под контролем региональных властей. Это послужило ключевым стимулом к
