Шрифт:
Закладка:
В той ситуации (как и позже — от корейской войны до кубинского ракетного кризиса в 1962 году) ЦРУ стало весомой частью американского правящего аппарата, при том, что общественность мало знала о деятельности Управления. Большинство американцев, включая конгрессменов, имели довольно смутное представление о том, чем, собственно говоря, должны заниматься разведывательные агентства, и мало кто изъявлял желание махнуть рукой на свое право располагать детальной информацией об этой части нашей системы национальной безопасности.
Многие конгрессмены считали, что ЦРУ и другие разведывательные агентства заслуживают уникальной степени свободы от всякого рода ограничительного надзора из-за того, что работа их, чтобы быть успешной, должна делаться втайне.
Кроме того, у многих понятие разведки ассоциировалось с понятием войны (реальной или «холодной»), во время которой власть президента как главнокомандующего имеет первостепенное значение для интересов государства.
Тем не менее (согласно принципу разделения власти в открытом обществе) со временем выработалась система надзора за деятельностью ЦРУ со стороны Конгресса. Конституция дарует Конгрессу право облагать население налогом на предмет ассигнования мер, необходимых для «обороны и общего благосостояния Соединенных Штатов Америки». С самого начала ЦРУ нужны были деньги для жалованья сотрудникам и на покрытие расходов, связанных со сложным делом сбора информации и координации деятельности всех агентств. Плюс к этому — по мере роста международной напряженности — возрастала активность ЦРУ за рубежом в сфере шпионажа, контршпионажа и тайных политических операций, что обходились весьма недешево в денежном выражении. По всем этим вопросам надо было консультироваться с Конгрессом как источником финансирования, и такие консультации, действительно, имели место. Так что с самого начала Конгрессом было признано право осуществлять надзор за деятельностью ЦРУ в формах и объеме, определяемых самим Конгрессом. В частности, Конгресс разработал процедуру, в рамках которой ЦРУ информировало его о своих операциях. Такого рода брифинги ЦРУ проводило, чтобы поставить Конгресс в известность о своих планах и расположить его к ассигнованию средств на те или иные акции. До прихода к власти никсоновской администрации, не было случая, что ЦРУ скрыло какую-то информацию, относительно которой было сделано затребование от членов подкомитетов Конгресса, уполномоченных надзирать за деятельностью Управления.
Было решено, что ЦРУ с его правилами секретности и строгой дисциплины, по природе своей скорее военное ведомство, нежели обычное правительственное учреждение, и потому ответственность за законодательство, относящееся исключительно к функционированию ЦРУ, была возложена на комитеты вооруженных сил в сенате и палате представителей. Кроме того, было решено, что специальные подкомитеты комитетов по ассигнованиям обеих палат Конгресса должны располагать информацией о том, на какие цели отпускаются средства, за которые голосует Конгресс.
Но при комитетах вооруженных сил и ассигнований существовало очень небольшое число подкомитетов, устраивавших что-то вроде слушаний по поводу разведывательных программ, — если таковые устраивались, то они были закрытыми, причем ответственность за сохранение в секрете отчетов о таких слушаниях лежала скорее на ЦРУ, чем на самих подкомитетах. В течение многих лет атмосфера таких слушаний была неформальной и доверительной. Показательно. что вся эта процедура обычно называлась не слушаниями. а брифингами, в ходе которых ЦРУ информировало подкомитеты о своей деятельности. Вообще, тогда Конгресс был более заинтересован в том, чтобы что-то узнать об операциях ЦРУ, а не в том, чтобы наложить на него те или иные ограничения.
Потом с учетом необходимости для ЦРУ хранить в тайне свою деятельность, было решено ассигновать его операции из бюджета министерства обороны, в каковом, впрочем, цель этих ассигнований не указывалась. Таким образом обычные формы контроля денежных трат со стороны Конгресса и общественности не распространялись на ассигнования для ЦРУ. Более того, это давало право директору ЦРУ (с 1949 года) распоряжаться рядом фондов «бесконтрольно», что значило, что проверка этих трат осуществлялась скорее по линии действующей в рамках самого Управления процедуры ревизии бухгалтерских книг, нежели по линии, обычной в правительственных учреждениях формы отчетности.
Поскольку было явно нежелательно, чтобы иностранные разведывательные службы знали об объеме денежных фондов, которые расходуются на противостояние им, Конгресс признал целесообразным и необходимым решение о том, чтобы траты ЦРУ были замаскированы в бюджете министерства обороны. Такого рода взаимоотношения между ЦРУ и законом были явлением уникальным, но так или иначе эта процедура была одобрена комитетом Конгресса, что, без сомнения, свидетельствовало о том, что в 50-е и 60-е годы большинство членов Конгресса одобряли такой подход к проблемам ЦРУ.
В чистом виде вся система надзора работала таким образом: Конгресс формировал из нескольких человек подкомитеты по делам ЦРУ, те время от времени встречались с представителями Управления на предмет получения интересующей их информации, а затем в самом общем виде ставили в известность комитеты Конгресса о том, что программы ЦРУ легитимны. Если специальный подкомитет по ассигнованиям деятельности ЦРУ давал свое согласие, тогда эти ассигнования маскировались в бюджете министерства обороны так основательно, что ни Сенат, ни палата представителей, одобряющие этот бюджет, не больно-то могли понять, какие именно суммы выделены ЦРУ. Эта процедура, конечно, была удобна для ЦРУ. Однако с течением времени ситуация в Конгрессе изменилась, и, раз за разом отказываясь утверждать бюджет министерства обороны, Конгресс в конце концов добился отмены этой системы.
В течение 25 лет (начиная с 1947 года) Конгресс был достаточно мудр, чтобы понимать, что разведка нуждается в такого рода подстраховке и в такого рода специальных процедурах. И вплоть до недавнего времени Конгресс одобрительно относился к этим процедурам и, если вносил в них изменения, то незначительные. В середине 50-х и в начале 60-х годов я кое-что узнал о процедуре брифингов для Конгресса, а став заместителем директора по разведке (1962–1966 гг.) я и сам в них участвовал множество раз.
В ходе таких брифингов ЦРУ давало основательную информацию о своих программах членам четырех подкомитетов Конгресса, особенно в случаях, когда эти программы были из числа дорогостоящих или когда осуществление их могло стать достоянием гласности, что поставило бы конгрессменов в затруднительное положение (если их о том заранее не предупредить). Зачастую обсуждались такие важные темы, как U-2 и разведка при помощи спутников земли, создание тайной армии народа мяо в Лаосе и общие возможности ЦРУ в тех или иных горячих точках планеты.
В мои времена ключевыми фигурами в этого рода вопросах были сенатор Ричард
