Министерство внутренних дел стало издавать подборки нормативных документов, относящихся к деятельности полиции. Полицмейстерам, приставам вменялось в обязанность знакомить с ними своих подчинённых. Для офицеров полиции вводилась доплата за выслугу лет, их пенсии приравнивались к воинским. За короткий срок была проведена огромная работа, а в целом за первую четверть XIX в., т. е. время правления императора Александра I изданы штатные полицейские расписания почти для 90 городов Империи. Нижнему земскому суду – административно-полицейскому органу, созданному в результате реформ Екатерины Великой, было предоставлено право взаимодействия с высшими административно-полицейскими и иными учреждениями не только своей, но и других уездов и губерний в случае необходимости. Но не всё так было гладко для полицейских органов и Министерства внутренних дел в целом. В ведение Министерства внутренних дел, кроме дел собственно правоохранительных, были изначально включены и административно-хозяйственные функции (переданы целые отрасли: мануфактурная и медицинская коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое управление, Экспедиция государственного хозяйства, управление иностранными поселенцами), а в последующем даже – контроль за духовными делами (кроме государственной православной конфессии). И это тоже наследие XVIII века. При наличии такого широкого диапазона трудно было концентрироваться на административно-полицейской деятельности.

Манифест императора Александра I от 8 сентября 1802 г. хоть и положил начало длительному реформированию всей управленческой системы, но не определил главного: роль, место и особенность каждого министерства в системе государственного управления. А раз не уточнены особенные черты, «лицо» министерства, трудно провести порой разграничения между ведомствами, как это получилось в результате вычленения Министерства полиции из Министерства внутренних дел. Кроме того, не были чётко определены принципы внутреннего устройства и внутриведомственного взаимодействия. Всё это предопределило второй этап управленческой реформы. Причём и внешнеполитическое положение, и внутреннее состояние общества, развитие социально-экономических отношений требовали от императора решительных шагов в этом направлении.

Надо отметить, что в итоге коренных изменений перестройка органов полицейской власти во время правления Александра I достигла своей цели: органы управления и городской, и уездной полицией эволюционировали, повысилась их эффективность. Это отличительная особенность данных преобразований. Министерство внутренних дел подготовило Положение, утвержденное Александром I «О средствах к исправлению полиции в городах» от 24 октября 1803 г.[347]«Новое положение предоставило Министру Внутренних Дел составлять особые штаты для каждого города, с означением частей, кварталов, числа людей и окладов, а вместе с тем заменять комендантов полицмейстерами. …Содержание полиции производилось из городских сумм, а потому и расширение полицейских штатов находилось в зависимости не только от административных соображений, но и от состояния городского хозяйства, которое также подлежало ведению Министерства Внутренних Дел»[348]. Положение определяло организацию полиции в городах в зависимости от их социально-экономического, административного, военного значения. Санкт-Петербург и Москва имели особое полицейское управление. В Указе определялись отношения полиции с местной городской властью. Министерство разрабатывало штатную численность городской полиции и финансовые возможности города. Императором утверждалось это штатное полицейское расписание. Выделялось три типа городов. Но Петербург и Москва имели особое полицейское управление.

В годы правления Александра I, с 1803 по 1825 год были изданы штатные полицейские расписания почти для 90 городов. Министерство постоянно контролировало соблюдение штатного расписания, в случае необходимости его изменение готовило обоснование для дальнейшего подписания Высочайшими указами. 25 июля 1810 г. вышел Манифест знаковый документ в процессе реформирования государственных органов власти «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому установлению принадлежащих»[349], в котором указывалось, что «для общего соображения и главного управления всех предметов, принадлежащих к Государственной полиции, кои доселе ведомы были в Министерстве Внутренних дел, восстанавливается прежде существовавшее звание Генерал-Полицмейстера под именем Министра Полиции». Внутренняя безопасность империи выделялась в особую категорию государственных дел. «В свою очередь к главным предметам деятельности Министерства внутренних дел относились вопросы попечения о распространении и поощрения земледелия и промышленности»[350].

Вышеназванный Манифест открыл новый этап реформы министерского отраслевого управления, который был осуществлен в 1810–1811 гг. Для созданного Министерства внутренних дел были типичны все общие недостатки, присущие другим ведомствам. Но ещё глубже они стали видны в целом в правоохранительной системе. Главным звеном этой системы, как мы уже говорили, была полиция. Это осознавалось реформаторами. Как и при Петре I, стержнем деятельности полиции стала безопасность государственного строя – империи и общественная безопасность. Эти два крупных блока безопасности и предопределили вычленение Министерства полиции в отдельное ведомство с закреплением за ним основной обязанности – «оберегания внутренней безопасности». В Манифесте от 25 июня 1811 г. по поводу учреждения Министерства полиции в параграфе 58 указано: «Существо власти, вверяемой министру полиции, состоит в том, чтоб действием его и главным надзором законам и учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение». В результате нового этапа проводимой реформы, более чётко прослеживаются и особенности министерства. Определены действия министров на случай чрезвычайных обстоятельств, и более всего это касается Министерства полиции. Так, в параграфе 100 этого же документа внятно акцентируется: «В обстоятельствах чрезвычайных… все министры уполномочены действовать всеми вверенными им способами, не ожидая разрешения. Изъятие сие от общих правил особенно принадлежит «министру полиции, по вверенному ему охранению внутренней безопасности»[351].

Для реализации сего министру предоставляются неограниченные полномочия, даже привлечение в случае необходимости войск, и «требования сии должны быть удовлетворяемы, по отношению его не только к военному министерству, но и прямо к шефам и командирам разных полков и команд». Такие положения документа прямо указывают на главное предназначение образующегося Министерства полиции. Яркими представителями общественной мысли по проектам создания министерства, которое бы сосредоточилось на обеспечении внутренней безопасности, борьбе с преступностью и охране общественного порядка, усилению роли политического сыска, поднятию престижа городской и земской полиции были М.М. Сперанский, М.Л. Магницкий, М.А. Балугьянский и А.Д. Балашов.

Выдающийся государственный деятель и реформатор Михаил Михайлович Сперанский планировал сосредоточить все органы обеспечения безопасности государства в одном ведомстве. Великолепно себя зарекомендовавший на ниве активного реформаторства государственных институтов власти в ходе первого этапа образования министерств, М.М. Сперанский в ходе этапа реформы государственного управления в 1810–1811 гг. представил свой проект «Введение уложения государственных законов». Во «Введении к уложению государственных законов» 1809 г. на основе Плана государственных преобразований, М.М. Сперанский отмечает, что министерства в том виде, в каком они были созданы в 1802 г., нуждаются в исправлении «настоящего их несовершенства»[352]. Сперанский раньше других указывал на очевидные недоработки при проведении реформы государственного управления. Существует «некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел между министерствами», – делал вывод Сперанский. Предполагая новое перераспределение дел между министерствами, повторяя аргументы своей «Записки …» 1803 г., он планировал создание нового министерства – Министерства полиции. Этой идее он оставался верен и в последующем. В Плане государственного преобразования, Сперанский считал, что после создания Государственного совета, в котором должен был быть рассмотрен общий план распределения функций между министерствами и «Наказ министерствам», необходимо предусмотреть в первую очередь создание Министерства полиции. Сперанский как государственный деятель «руководствовался идеей сосредоточения всех органов обеспечения внутренней безопасности государства в одном ведомстве»[353].

Во «Введении к уложению государственных законов…» 1809 г. в вопросе о создании центрального органа управления полицией, М.М. Сперанский несколько упростил разделение полиции на «разные роды», выделив в итоге два комплекса мер для обеспечения «внутренней безопасности», несущих в себе основные функции: а) предупреждение (упреждение); б) пресечение (исполнение). В силу этого упрощения, он не стал делить полицию на общую и политическую. Изучив историю, сущность и современный опыт трактовки понятия «полиция» и исходя из общей посылки о роли полиции в обеспечении внутренней безопасности, Сперанский приходит к выводу, что «полиция не что другое есть, как средство, избранное правительством к сохранению действия закона в его непрерывности, способ удерживать деяния людей в порядке и пресекать всякое насилие». Отсюда неизбежно следовал его вывод: разделение полиции на, так называемую, высшую и общую, распределение их функций по разным ведомствам не имеет достаточных оснований с точки зрения внутренней безопасности государства, а посему и полицейский орган должен быть единым.

Проект об образовании Министерства полиции был