Антиправительственная война (1773–1774 гг.) под предводительством Емельяна Пугачева привела к острому социально-политическому кризису и указала на слабость государственного аппарата, что ускорило проведение в том числе и полицейских реформ. Губернская реформа 1775 г. создала новый административно-полицейский аппарат в уездах, в то время как городская полиция еще не имела такого аппарата, который бы учитывал новые условия городской общественной жизни. Эта проблема была решена введением в действие 8 апреля 1782 г. «Устава благочиния или полицейского», на основании которого в городах стали создаваться Управы благочиния.

Штаты полиции устанавливались для каждого города отдельно. В Москве полицмейстерская канцелярия была упразднена при реорганизации присутственных мест на основании Именного Указа императрицы, данного Сенату от 2 октября 1782 г.,[330] а Управа благочиния открыта 3 ноября 1782 г.

Во главе Московской Управы благочиния стоял обер-полицмейстер, назначавшийся на должность указом императрицы, который во время пребывания в должности состоял в V классе согласно Табели о рангах. Кроме него в присутствии заседали – полицмейстер, считавшийся чиновником VI класса, пристав уголовных дел, который обязан был контролировать поддержание общественного порядка и розыск преступников, пристав гражданских дел, исполнявший надзорно-регулятивные функции (в Москве оба пристава имели VII классный чин), и два ратмана (советника). Полицмейстер и приставы назначались Сенатом, по рекомендации губернского правления. Ратманы, в отличие от других членов Управы, не назначались, а избирались из числа купцов и мещан горожанами на три года. Ратманы осуществляли общественный контроль за полицейской деятельностью и имели совещательный голос при рассмотрении дел в управе благочиния. Свою деятельность они воспринимали как полицейскую повинность. Периодичность заседаний управы благочиний законодательно не предусматривалась, но они должны были производится «во всякое время … когда сведает, что непорядок учинился».[331]

К ведению Московской управы благочиния относилось: поддержание в городе общественного порядка и добронравия; пресечение сопротивления жителей решениям властей; обеспечение выполнения населением требований законов; противодействие пьянству, проституции, аморальному поведению, азартным играм, самовольной застройке; контроль правил торговли, ценообразования на продовольственные товары, а также контроль за правильностью мер и весов; поддержание в исправном состоянии дорог, улиц, мостов и переправ; борьба с мошенничеством; надзор за общественными организациями и цензура книг; обеспечение порядка при богослужении; контроль санитарного состояния города и качества питьевой воды; осуществление мер по обеспечению пожаробезопасности и безопасности дорожного движения; организация городской стражи; борьба с нарушителями спокойствия, нищими, беглыми, бродягами, тайными сборищами; организация порядка налогообложения; обнародование указов и распоряжений власти.

С созданием Московской управы благочиния в городе была выстроена четкая вертикаль административно-полицейского управления, основой которого выступило новое деление Москвы на административно-территориальные полицейские единицы. По уставу город должен был делиться на сравнительно самостоятельные полицейские части по статистическому принципу. На территории части должно было находиться от 200 до 700 дворов.

Полицейскими частями руководили частные приставы, отвечавшие за «порядок и благочиние» в своей части. Они назначались на должность губернским правлением. Частному приставу придавалось 2 сержанта и под его началом состояла полицейская команда. Устав благочиния предписывал: «Частного пристава дом не запирается ни днем, ни ночью подобно пристанищу в опасности находящимся или нужды имеющим во всякий час, да примет и выслушивает терпеливо жалобы, прошения, уведомления, извещения или донесения о содеянном в его части».[332] Это говорит о том, что в обязанность полиции вменялось оперативно реагировать на обращения граждан, причем в круглосуточном режиме.

Административно-полицейское деление Москвы на сотни, было заменено делением на части, а те в свою очередь делились на кварталы, в которые входило по 50–100 дворов. Полицейской деятельностью в квартале руководил квартальный надзиратель, имевший в заместителях квартального поручика. Им подчинялись все сторожа квартала.

Первоначально в 1782 г. Москва была разделена на 5 районов: Кремль, Китай город, Белый город, Земляной город и район от Земляного города по Камер-коллежский вал, к которому были присоединены близлежащие слободы: Андреевская, Даниловская, Новая деревня и Бутырская. Чуть позднее, по требованиям Устава благочиния «сообразно с положением города, его пространством и удобностью, Москва разделена на 20 частей и 88 кварталов».[333] В каждой полицейской части находилась Канцелярия частного пристава, называвшаяся частным или съезжим домом. Съезжие дома поддерживали взаимодействие с органами местного самоуправления и находившимися в их ведении старостами, сотскими и десятскими. Также съезжие дома осуществляли судебные функции и приводили в исполнение приговоры по мелким преступлениям. При полицейских частях функционировали Словесные суды, производившие правосудие по гражданским мелким делам.

Кроме этого в съезжих домах находились один или два подьячих, отвечавших за делопроизводство, врач для оказания экстренной медицинской помощи, а при необходимости выполнявший функции судебно-медицинского эксперта, повивальная бабка для «родовспоможения», частный маклер, осуществлявший учет всей городской недвижимости (строительство, снос, регистрация актов купли, продажи, сдачи помещений в наем), а также маклер «слуг и рабочих людей», оказывавший услуги посредника при найме рабочих, прислуги, он же фиксировал в маклерскую книгу к кому и на какой срок были наняты работники и тд.

Сначала полицейские части в Москве имели только порядковые номера, чуть позднее стали именоваться по названиям обслуживаемых ими территорий.

Кремль, относительно поддержания безопасности и порядка, находился в ведомстве гражданского губернатора и обер-коменданта. В Китай городе вместе с Кремлем располагалась одна полицейская часть (Городская), и два квартала, в Белом городе 2 части (Тверская, Мясницкая) и 10 кварталов, в Земляном городе 6 частей (Пречистенская, Арбатская, Сретенская, Яузская, Пятницкая, Якиманская) и 31 квартал, в районе за Земляным городом до Камер-коллежского вала и за ним в слободах 11 частей (Хамовническая, Новинская, Пресненская, Сущевская, Мещанская, Басманная, Покровская, Лефортовская, Рогожская, Таганская, Серпуховская) и 46 кварталов (см. карту).

Карта Москвы с границами полицейских частей по состоянию на 1782 г.

Кремль, относительно поддержания безопасности и порядка, находился в ведомстве гражданского губернатора и обер-коменданта. В Китай городе вместе с Кремлем располагалась одна полицейская часть (Городская), и два квартала, в Белом городе 2 части (Тверская, Мясницкая) и 10 кварталов, в Земляном городе 6 частей (Пречистенская, Арбатская, Сретенская, Яузская, Пятницкая, Якиманская) и 31 квартал, в районе за Земляным городом до Камер-коллежского вала и за ним в слободах 11 частей (Хамовническая, Новинская, Пресненская, Сущевская, Мещанская, Басманная, Покровская, Лефортовская, Рогожская, Таганская, Серпуховская) и 46 кварталов.

Итак, по Уставу благочиния в Москве по штату было 20 частных приставов, которые во время пребывания в должности числились чиновниками VII класса по Табели о рангах, 88 квартальных надзирателей, которые по аналогичным условиям числились чиновниками X класса и соответственно 88 квартальных поручиков – чиновников XI класса.

Согласно данных статистического исследования Михаила Степановича Гастева – чиновника канцелярии Московского военного генерал-губернатора, опубликованного им в 1841 г. на основании данных Губернского архива старых дел, сторожей для ночной стражи по штату было предусмотрено в каждом квартале по 12 человек, всего 1056, с жалованием 18 руб. в год. Также в ведении Управы благочиния находились «рабочие для пожаров», всего 2824 человека, которые наряжались от домов, в зависимости от числа покоев (комнат) в доме. Их содержание возлагалось на домохозяев. В распоряжении Управы по штату состояло 464 «казенных извозчика», 664 лошади для подвозки пожарных инструментов. При этом в полицейских частях использовались только 464 лошади, остальные «употреблялись на разные командировки».[334] Затраты на жалование пожарным извозчикам, подковка лошадей, ремонт сбруи, закупка фуража, починка повозок и пожарных инструментов осуществлялись за казенный счет. Деньги на эти нужды отпускались частным приставам. Через них же осуществлялись закупки для содержания и обслуживания уличных фонарей, которых в Москве было установлено 3500 штук.

При Управе благочиния несли службу 180 конных драгун, а в 1788 г. при ней же были сформированы 2 гусарских эскадрона из «праздно шатавшихся разночинцев и вербовкой из вольноопределяющихся на основании законов».[335] Данные эскадроны подчинялись обер-полицмейстеру и использовались в качестве патрульных как в черте города, так и за его пределами по контролю за общественным порядком.

Между тем штатный состав московской полиции оставлял желать лучшего. Стараясь заполнить недостаток нижних чинов полиции по указанию Сената из военного ведомства в распоряжение московской полицмейстерской канцелярии направлялись отставные военные или осужденные военным судом «за неважные вины»[336] солдаты. Причем отправка военнослужащих в полицию не редко осуществлялось в качестве наказания, что,