Обратим внимание на слова председателя СНК РСФСР: «обстановка… повелительно требует». Вероятно, он имел в виду причины, обусловленные не только внутренним, но и международным положением страны. Нельзя было не учитывать общественного мнения в других странах, наличия сформировавшегося стереотипа в оценке чекистских органов как проводников только политики «красного террора» в условиях беззакония «поголовное истребление» противников. И в Советской России после Гражданской войны поступали различные предложения об улучшении деятельности и реорганизации всей ВЧК или отдельных ее звеньев. Например, в статье Б. Фрумкина о корнях спекуляции, опубликованной в газете «Правда», говорилось: «Сосредоточить весь надзор в специальном отделе ЧК, причем дело должно быть не в руках агентов, умеющих лишь выслеживать спекулянтов, а необходимо создать кадр сотрудников, способных производить ревизию по существу: знакомых как с нашими задачами в этой области, так и с возможными злоупотреблениями».

В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов принял следующее постановление: «Съезд Советов отмечает героическую работу, выполненную органами Всероссийской чрезвычайной комиссии в самые острые моменты Гражданской войны, и громадные заслуги, оказанные ими делу укрепления и охраны завоеваний Октябрьской революции от внутренних и внешних покушений.

Съезд считает, что ныне укрепление советской власти вовне и внутри позволяет сузить круг деятельности Всероссийской чрезвычайной комиссии и ее органов, возложив борьбу с нарушением законов советских республик на судебные органы.

Исходя из этого, съезд Советов поручает Президиуму Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета в кратчайший срок пересмотреть положение о Всероссийской чрезвычайной комиссии и ее органах в направлении их реорганизации, суждения их компетенции и усиления начал революционной законности»[219].

На основании постановления IХ Всероссийского съезда Советов от 28 декабря 1921 г. Президиум ВЦИК создал две комиссии: по разработке проекта о реорганизации ВЧК и ее местных органов, положения об органах безопасности и внесудебных приговорах.

В работе комиссии ВЦИК РСФСР приняли активное участие члены Коллегии ВЧК[220].

8 января 1922 г. Коллегия ВЧК направила свой проект В.И. Ленину. Судя по проекту, руководство ВЧК выступило против передачи органов розыска и следствия в различные ведомства, считая преждевременным разделение подследственных дел о контрреволюции, должностных преступлениях и крупных хищениях. В то же время к В.И. Ленину поступил другой проект (Л.Б. Каменева и И.В. Сталина), в котором отстаивался «максимум»: разгрузить ЧК, оставив за ними политические преступления, шпионаж, бандитизм, охрану дорог и складов, остальное – передать НКЮсту; следственный аппарат ЧК влить в НКЮст, передав его ревтрибуналам.

23 января 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б), заслушав вопрос «О Всероссийской чрезвычайной комиссии», поручило Д.И. Курскому и И.С. Уншлихту в недельный срок разработать проект положения от имени ВЦИК и внести его на утверждение Политбюро ЦК РКП(б). Директивы были следующими: при НКВД создается Государственное политическое управление, местные органы ГПУ в автономных республиках – при ЦИК, в губерниях – при губисполкомах, деятельность ГПУ сосредоточивается на сборе информации о контрреволюционных деяниях, сохраняется боевой «аппарат ВЧК с таким расчетом, чтобы при обострении Гражданской войны он мог бы быть быстро и решительно развернут»[221].

26 января 1922 г. И.С. Уншлихт писал В.И. Ленину: «На что нельзя согласиться в проекте Каменева. Не при НКВД должно быть наше учреждение, а при Совнаркоме или ВЦИК. Иначе организационная путаница, невозможность создать централизованный аппарат и ту железную дисциплину, без которой дальнейшая наша работа невозможна… В проекте т. Каменева необходимо добавить, что нам поручается борьба с антисоветскими партиями и контрреволюционными заговорами, а на железных дорогах и с хищениями»[222]. «В.И. Ленин, – отмечал впоследствии И.С. Уншлихт, – не соглашается с моими доводами и посылает мне ответ, в котором говорил, что мои предложения можно и должно осуществить не моим путем, а через проект комиссии ЦК…» Он рекомендовал Уншлихту поговорить еще со Сталиным и при необходимости показать Сталину его письмо[223].

Выполняя решение IХ Всероссийского съезда Советов, ВЦИК 6 февраля 1922 г. принял постановление «Об упразднении Всероссийской чрезвычайной комиссии и о правилах производства обысков, высылки и арестов». В нем говорилось, что для проведения в жизнь задач по обеспечению безопасности страны необходимо «образовать при НКВД РСФСР Госполитуправление под личным председательством наркома НКВД или назначенного СНК его заместителя, а на местах политотделы: в автономных республиках и областях при ЦИК и в губерниях при губисполкомах».

Декрет упразднил ВЧК и возложил на НКВД наряду с другими задачами следующие:

«а) подавление открытых контрреволюционных выступлений, в том числе бандитизма;

б) принятие мер охраны и борьбы со шпионажем;

в) охрана железнодорожных и водных путей сообщения;

г) политическая охрана границ РСФСР;

д) борьба с контрабандой и переходом границ республики без соответствующих разрешений;

е) выполнение специальных поручений Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета или Совета Народных Комиссаров по охране революционного порядка».

В составе НКВД создано Государственное политическое управление под председательством народного комиссара внутренних дел, а на местах – политические отделы при ЦИК в автономных республиках и областях и при губернских исполкомах – в губерниях. Для территориальных чекистских органов был сохранен принцип двойного подчинения, а особые и транспортные отделы, находясь в составе ГПУ, должны были вести борьбу с преступлениями в армии и на железных дорогах на основании особых положений, утвержденных Президиумом ВЦИК. Внесудебные репрессии отменялись.

ГПУ и его органам были даны права производства обысков, выемок и арестов[224].

Следовательно, ГПУ были определены более узкие задачи, и оно вошло в состав НКВД, и обеспечение безопасности в стране стало его важнейшей задачей. Если раньше республиканские ЧК состояли при СНК республик на основании договоров и в оперативном отношении подчинялись ВЧК, то в результате реформы ГПУ они были включены в состав наркоматов внутренних дел, деятельность которых не подлежала координации в масштабе федерации, так как они относились к категории необъединенных наркоматов. Из прошлых задач органов безопасности сохранились: подавление контрреволюционных выступлений, в том числе и бандитизма, борьба со спекуляцией и шпионажем. Охрана границы была сужена до политической охраны, борьбы с контрабандой и переходом границы без соответствующего разрешения. Органы государственной безопасности были освобождены от борьбы со спекуляцией, саботажем и преступлениями по должности.

С образованием ГПУ было решено, что общеуголовные дела, в том числе дела по спекуляции, должностным и иным преступлениям подлежат рассмотрению исключительно в судебном порядке, как дела по преступлениям, направленным против советского строя, т.е. о контрреволюции, а также о нарушении законов. Поэтому становится ясным отказ высших органов власти от предложения руководства ГПУ о ликвидации двойного подчинения органов ГПУ, прежде всего местным органам