В случае с аутсайдерами - например, группами потребителей, местными кон- серваторами или группами, враждебными союзу с США, - политика правительства заключается в том, чтобы игнорировать их или, если они становятся очень влиятельными, искать с ними компромисс через ЛДР Японцы понимают эти отношения и поддерживают их не из принципа, а из-за результатов, которых они достигли. Они разработали то, что Каванака называет "организационной структурой двойного зрения", под которой он понимает тенденцию подчиненных или зависимых частей структуры воспринимать намерения доминирующих или руководящих частей и формулировать свою собственную политику так, как если бы политика вышестоящих была их собственной. Для сторонних наблюдателей все это выглядит как консенсус, но на самом деле продиктовано расчетом баланса сил и ощущением уязвимости Японии. Вместо консенсуса Ка-ванака предлагает концепцию "взаимосвязанного принятия решений", которая признает симбиотические отношения между бюрократией, ЛДП и деловыми кругами. Характерными чертами таких взаимосвязанных решений, по его мнению, являются бюрократическое лидерство, зацикленность на ответственности и фиктивные родственные связи".

Еще более важной характеристикой для наших целей является дифференцированный доступ различных групп к правительству: "главные кон- тракторы" и жизненно важные группы политической поддержки имеют свободный доступ, менее стратегически расположенные группы имеют небольшой доступ, хотя и больший, чем при конституции Мэйдзи. Каналы преференциального доступа не формализованы, но они существуют в советах по обсуждению, в кругу элиты от бюрократии до политического и промышленного мира, а также в огромном количестве других сетей "старых парней", которые будут рассмотрены ниже. В результате получается государство развития, гораздо более мягкое и терпимое, чем коммунистические страны с командной экономикой (и с гораздо лучшими показателями), но с гораздо большей способностью к постановке целей и их достижению, чем в рыночно-рациональных системах.

Личные отношения между бюрократами и политиками в этой гибкой и податливой системе могут быть весьма сложными. В каждом министерстве есть только один настоящий политический назначенец - министр, который назначается премьер-министром и является членом кабинета. Министр, как правило, но не всегда, является членом Сейма (статьи 67 и 68 Конституции 1947 года требуют, чтобы премьер-министр избирался членами Сейма и из их числа, но только большинство других министров должны быть его членами). Все остальные чиновники в министерстве не являются политическими, самый старший - административный вице-министр (Grimm jikun, что я перевел просто как "вице-министр"). Таким образом, японский премьер-министр имеет право назначить всего около 20 министров плюс 4 партийных чиновника, в то время как американский президент, например, назначает на должности в бюрократии не менее 1000 человек (один японский аналитик насчитал 916 бюрократических назначений, сделанных прези- дентом Картером в начале 1977 года).'° Премьер-министр также руководствуется политической необходимостью сбалансировать фракции внутри ЛДП и лишь в редких случаях - квалификацией политика на конкретный министерский пост.

Японская бюрократия ревностно охраняет практику отсутствия политических назначений на должности ниже министерского уровня; бюрократы считают, что это помогает им утверждать, что они стоят вне политики и отстаивают только национальные интересы. Один из самых больших страхов бюрократии - "политическое вмешательство" в ее внутренние дела или, что еще хуже, подчинение министра какой-либо партии или политику. Несмотря на то что по закону министр руководит и отвечает за все, что происходит в министерстве, между ним и заместителем министра с самого начала неизбежно складываются деликатные отношения. Нормой является то, что министр боится своих бюрократов и доминирует над ними; один журналист считает, что единственный раз, когда министр наслаждается своей должностью, - это день, когда его фотографируют в формальной одежде в императорском дворце в рамках церемонии вступления в должность". Если эта норма превалирует, бюрократы довольны. Но на самом деле им нужен министр, который оставит их в покое и в то же время возьмет на себя ответственность за министерство и защитит его от вторжения других политиков.

*Генеральный секретарь ЛДП - один из четырех партийных лидеров, подчиняющихся президенту партии (который одновременно является премьер-министром) - назначает еще 24 парламентских заместителя министров: по 2 (по одному от каждой палаты) в министерствах финансов, сельского и лесного хозяйства, международной торговли и промышленности, и по 1 в каждом из других министерств. Предполагается, что эти заместители министров обеспечивают связь между министерствами и парламентом, но "главная привлекательность этих должностей в том, что они дают политикам возможность использовать возможности министерства для оказания услуг своим избирателям (тем самым улучшая свои позиции на выборах) и другим политикам (тем самым улучшая позиции в партии)". См. Nathaniel 0. Tlaayer, duty Air C'i0seru tit es Rule Jnmii (Princeton, N.J.: Princeton Uni- versity Press, 1969), p. 279. Олдк Мнииик/ий замечает, что, подобно аппкндиксу в человеческом теле, парламентские вице-министры, похоже, не выполняют жизненно важных функций. Они неизменно назначаются с целью вознаграждения фракций внутри партии, а не для эффективного функционирования бюрократии или парламента.

А это требует, чтобы министр был влиятельным политиком, у которого могут быть свои идеи. Если же он еще и бывший бюрократ, возможно, из министерства, в которое его назначили, отношения могут стать довольно сложными.

Чиновники Министерства финансов утверждают, что опасаются влиятельных министров из своей собственной службы, таких как Кая Окинори, Икеда Хаято или Фукуда Такэо, в частности, всегда был министром-активистом в любом министерстве, которое возглавлял; он прославился тем, что перетряхнул Министерство финансов, чтобы убрать фискальных консерваторов, которые препятствовали его планам быстрого экономического роста, а также для того, чтобы привлечь министерство к поддержке своих собственных политических амбиций." Торгово-промышленные бюрократы в целом любили Икеду, когда он был министром МФТИ, в основном потому, что они с ним соглашались, но когда они не соглашались - например, по поводу темпов либерализации торговли в 1960 году, - он побеждал. Он также однажды отдал приказ, чтобы сотрудники MITI не общались с прессой без его одобрения, потому что ему надоело читать в газетах о новых экономических инициативах, о которых он ничего не знал". Однако он не вмешивался в кадровые дела министров.

Икеда представляет собой необычный случай, когда бывший бюрократ становится министром-активистом. Хотя для бюрократов это несколько неприятно, такие типы не представляют для них реальной угрозы. Гораздо большее значение имеют министры-активисты из партийной среды (тёдзинья). Их попытки оказать влияние на министерство могут вызвать шоковую волну в японской политике, которая отражается в течение многих лет; подробности случаев, когда это происходило, повторяются в каждой японской книге о центральном правительстве. Вероятно, самый известный случай - это случай Кёно Итиро (1898-1965) и его попытки поставить