Фактически, американцы, назначенные в провинции — или «районы», как АРА называла свои территориальные подразделения, — были, за несколькими выдающимися исключениями, потрясены уровнем советских и партийных чиновников, которые далеко не соответствовали стандартам, к которым они привыкли в Центральной и Восточной Европе. Прежде всего их поразила непритязательная внешность и недостаток образования и опыта у советских представителей, которые, казалось, стремились компенсировать это избытком высокомерия. Многие американцы согласились бы, по крайней мере на начальном этапе, с командующим военно-морским флотом США. Маклиш, который написал после визита в черноморский порт Новороссийск в августе 1922 года, что «типичный советский представитель» был «без образования, без особого интеллекта и с завышенным представлением о своей значимости».

Тем не менее, были заметные различия в качестве местного руководства от округа к округу, и вскоре среди американцев стало общеизвестным, что округ АРА Казан был в этом отношении исключительно удачливым. Обычно предполагалось, что причина, по которой это произошло, была связана с отсутствием русских.

Казанский регион был населен в основном татарами, тюркским народом, который был потомком — насколько прямым, является предметом давнего спора — Чингисхана и татар Золотой Орды, которые правили Россией почти 250 лет, с тринадцатого по пятнадцатый века. По мере ослабления монгольского влияния Казанское ханство, одно из последних государств-преемников Золотой Орды, перешло к России и Ивану Грозному в 1552 году. Таким образом, волжские татары, которые были мусульманами-суннитами, стали первыми исламскими подданными Московии.

На протяжении веков волжским татарам удавалось противостоять силам русификации — либо прямым репрессиям, либо более тонким экономическим и образовательным мерам — и сохранять особую культурную и религиозную идентичность. Они были настолько успешными, что временный распад Российской империи в 1917 году немедленно породил в Казани стремление к образованию большого государства, охватывающего все народы тюркского языка и этнического происхождения, как в России, так и за ее пределами. Действительно, вскоре после Октябрьской революции национальное собрание мусульман России и Сибири призвало к созданию именно такого образования. Более скромное предложение, обсуждавшееся в то же время, как своего рода программа-минимум, предусматривало создание государства, объединяющего татар Поволжья и их братьев-мусульман-суннитов на востоке, башкир, которые перешли под власть России вскоре после татар, с которыми у них были тесные исторические и культурные связи. Территория этой гипотетической политико-административной единицы должна была простираться от Казани на юг через Среднюю Волгу и на восток до южного Урала.

Большевики пришли к власти, оседлав волны национализма по всей империи и поначалу осторожно и избирательно поощряя их. Они позволили сформировать исламские правительственные институты в различных мусульманских регионах и даже на короткое время независимую мусульманскую коммунистическую партию. Но у них не было желания видеть создание огромного исламского государства в сердце старой России, и в начале 1918 года они начали политическое вмешательство. Они придерживались осторожной линии, стремясь улучшить свою репутацию и успокоить местный национализм жестами национальной автономии, но при этом не дать Российской империи полностью развалиться на части. Несмотря на все разговоры об освобождении угнетенных национальностей от русского и других иг, и на все краткосрочные политические преимущества, которые это могло дать Партии в захвате и удержании власти, такая риторика противоречила безошибочному великорусскому колориту русского большевизма. Более того, как вскоре стало очевидно, величайшим из великорусских шовинистов Партии был народный комиссар по делам национальностей, уроженец Грузии Иосиф Сталин.

Тем не менее, когда весной 1918 года правительство Ленина начало тормозить местный национализм, началась Гражданская война. Чтобы не наживать врагов, Кремлю нужно было учитывать национальные устремления. В марте 1918 года был принят декрет, провозглашающий образование Татаро-Башкирской Советской Республики в составе Российской Советской Федерации, которая, по-видимому, должна была быть республикой на равных основаниях в федерации с Россией. Эти планы были приостановлены несколько месяцев спустя, когда татарские и башкирские территории были оккупированы Белыми армиями. Это дало большевикам необходимую передышку.

Поскольку весной 1919 года территория была очищена от белых войск, Кремль применил стратегию «разделяй и властвуй», характерную для его национальной политики на следующие семьдесят лет. Идея заключалась в создании небольших и политически менее могущественных мусульманских республик. Указом от марта 1919 года была образована Башкирская автономная Советская Социалистическая Республика, или Башкирия, что фактически обрекло надежды на создание более крупного тюркского государства. Как «автономная» республика, Башкирия должна была быть административным подразделением Российской республики, а не приравненной к ней федеративной республикой, и все государственные органы Башкирии должны были подчиняться московским.

В мае 1920 года другим советским указом была создана Татарская автономная Советская Социалистическая Республика, или Татарстан, со столицей в Казани. Башкирия и Татарстан были крупнейшими из автономных республик, стратегически разделенных полосой территории, принадлежащей Российской Республике. Общая территория Татарстана составляла 68 000 квадратных километров в отличие от 220 000 квадратных километров предполагаемого единого тюркского государства. Политика перевесила этнические соображения при географическом определении Татарской республики. Только 1,5 миллиона из 4,2 миллионов татар, проживающих в регионе Среднего Поволжья, были включены в состав Татарстана, и татары составляли лишь 51 процент населения республики, около 39 процентов из которых составляли русские. Более того, новая республика не охватывала Уфимский регион, где татары составляли большинство. Между тем татары составляли этническое большинство в Башкирии, где башкиры составляли 25 процентов.

Такое соглашение намеренно привело к определенной напряженности между татарами и башкирами, находящимися на более низком культурном уровне, которых Москва теперь поощряла к развитию их собственного литературного языка. Это также означало постоянные трения между Москвой и «национал-коммунистическим» руководством автономных республик. Конституция, образовавшая Союз Советских Социалистических Республик в 1922 году, технически давала равное представительство и право на отделение всем союзным республикам, таким как Россия и Украина, и автономным республикам — хотя к тому времени, когда советская власть не имела себе равных, никто не воспринимал это право всерьез. Скорее реальные успехи были достигнуты в области национальной культуры, которой кое-где позволялось процветать при избирательно терпимом режиме НЭПа.

Каким бы сложным это ни казалось на печатной странице, это, должно быть, особенно озадачило недавно прибывших американских работников гуманитарной помощи, которые едва справлялись с нагрузкой, связанной, помимо многих других задач, с наймом местного персонала, организацией продовольственных комитетов, обустройством кухонь, размещением складских и офисных помещений и помещений для персонала, все это время пытаясь ответить на нетерпеливые телеграфные запросы руководителей в Москве о предоставлении статистической информации о масштабах голода в их регионах.

АРА не создавала свои административные округа в Советской России так, чтобы они точно соответствовали советским политико-административным единицам. Наиболее важные факторы были связаны с железнодорожной и речной сетью, а также расположением складов — все остальное было подчинено этому. АРА-Казанский район не входил в состав Татарской Автономной Республики, хотя последняя составляла большую часть района, население которого, как и Татарстана, примерно наполовину состояло из татар. В него также вошли