Все более и более сам Петр становился душой и внутреннего управления. Этому значению государя должно было соответствовать новое административное учреждение. То был «Кабинет» царского величества. Царь почти всегда находился в отлучке из Москвы; он то в Петербурге, то в Воронеже, то в Азове, то в Литве; но он постоянно следил за всем; к нему обращались все с донесениями, вопросами, просьбами и жалобами. Все эти бумаги поступали в Кабинет, при нем находившийся; все эти бумаги он прочитывал. Подле него безотлучно находился кабинет-секретарь Алексей Васильевич Макаров, человек без голоса и без мнения, но человек могущественный по своей приближенности к царю; все вельможи, самые сильные, прибегали к нему с просьбами обратить внимание на их дела, доложить о них царскому величеству и напомнить, чтоб поскорее были решены[820]. Макарову впоследствии Петр поручил составление «Гистории Свейской войны», однако опытный кабинет-секретарь оказался недостаточно способным историком, и Петр, недовольный его трудом, изменял чуть ли не каждую страницу сочинения Макарова, изданного в 1770 году под заглавием «Журнал Петра Великого».

Каким образом происходила отмена прежней Боярской думы, мы не знаем. Только самый факт отмены этого учреждения не подлежит сомнению. Указа об этом не сохранилось. В последний раз упоминается о существовании Боярской думы в феврале 1700 года. Есть основание считать вероятным, что способнейшие члены Боярской думы перешли в «Ближнюю Канцелярию», основанную около этого же времени. Нелегко составить себе точное понятие о круге действий и правах этого учреждения, в котором участвовали люди, пользовавшиеся особенным доверием государя, Головин, Стрешнев, Ромодановский и проч. О деятельности этой «Канцелярии» мы знаем весьма немного. Она могла иметь лишь временное значение. Нужно было ранее или позже подумать о создании другого учреждения, имевшего бы постоянное и самостоятельное значение и стоявшего бы в средоточии всех дел. То был Сенат.

Худояров В.П.

Император Петр I за работой. XIX в.

Костромской художественный музей

Первоначальное происхождение и развитие мысли об учреждении его остается неизвестным. Можно думать, что при учреждении Сената служили образцами таковые же центрально-административно-юридические присутственные места в Швеции или в Польше.

В тот самый день, когда была объявлена война Турции (22 февраля 1711 г.), появился указ, где говорилось следующее: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления». Новое учреждение состояло из девяти членов, между которыми были Мусин-Пушкин, Стрешнев, кн. Петр Голицын и проч., 2 марта был издан указ о власти и ответственности Сената. Здесь было сказано, между прочим: «Всяк да будет послушен Сенату и его указам так, как нам самому».

Петр никогда не старался ограничивать власть Сената, а напротив, постоянно твердил членам этого учреждения о необходимости самостоятельных действий. Весьма часто он приказывал лицам, обращавшимся к нему с просьбами о помощи, о совете и проч., снестись с Сенатом, который был высшим авторитетом в судебных и административных делах и занимал место возле царя. В наказе, составленном для Сената при его учреждении, упоминается о множестве обязанностей его, о весьма широком круге деятельности: «Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать; смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерией войны». Затем следуют разные замечания о собирании войска, об откупных товарах, о соли, о торге китайском и проч.

Сенат должен был подлежать контролю не только государя, но и публики. В указе от 2 марта 1711 года было сказано: «И ежели оный Сенат не праведно что поступят в каком партикулярном деле, и кто про то уведает, то однако ж да молчит до нашего возвращения, дабы тем не помешать настоящих прочих дел, и тогда да возвестит нам» и проч. Далее следовали инструкции о составлении протоколов Сената. Если один из сенаторов откажется подписать, объявляя несправедливость приговора, то приговор остальных членов недействителен, но при этом сенатор, оспаривающий приговор, должен дать свой протест на письме за собственноручной подписью. Для удобнейших и быстрейших сношений Сената с губерниями, должны были находиться в Москве комиссары из каждой губернии и безотлучно быть в канцелярии Сената для принимания указов и ответа на вопросы по делам, касавшимся их губерний.

Сенат должен был наблюдать за правильностью действий всех государственных учреждений, присутственных мест, судебных инстанций, за исполнением своих обязанностей всеми служащими, за искоренением всякой неправды, всякого казнокрадства. При этом органами Сената были фискалы, доносившие о всех случаях каких бы то ни было неправильных действий.

Как видно, Сенат своей самостоятельностью в решении и исполнении важнейших дел стоял гораздо выше Боярской думы. В Сенате соединялся высший судебный авторитет с административным и законодательным. Он был нечто вроде диктатуры. При многих недостатках внутреннего управления нужно было создать сильный, располагавший широкими правами центр правления. Царь нуждался в нем, как в полезном товарище, сотруднике.

Нельзя отрицать, что новое учреждение оказалось чрезвычайно деятельным и полезным. Сенат заботился о собирании и приведении в надлежащее состояние войска, о снабжении его съестными припасами и амуницией, о доставлении сырого материала для постройки и содержания в должном порядке флота, о мерах для поощрения торговли, промышленности, о собирании налогов, о мерах против пожаров и повальных болезней, о постройке каналов и дорог, о защите границ против нападений соседних хищных народов и проч.

Постоянно сам Петр находился в тесной связи, в самой оживленной переписке с «Господами Сенат», как он обыкновенно называл это учреждение. Весьма часто он был недоволен медленностью действий сенаторов и строго порицал их нерадение или неумение взяться за дело. Трудно было угодить царю. Но царь был прав, придавая цену времени, требуя, чтобы сенаторы не ограничивались распоряжениями и предписаниями, а наблюдали бы также за исполнением сенатских указов. Во многих случаях он подвергал беспощадной критике неправильность и нецелесообразность мер, принятых Сенатом; то он находил действия Сената достойными смеха, то он подозревал сенаторов в продажности и похлебстве, то он грозил им, что привлечет их к строжайшей ответственности. Обо всех действиях Сената царь знал подробно; он входил во все частности, требовал на каждом шагу объяснений и оправданий, и в отношении к Сенату, как и вообще, бывал строгим наставником, неумолимым судьей.

Медленность действий прочих органов правительственной власти значительно тормозила деятельность Сената. Весьма часто указы Сената оставались без исполнения. Чтоб исполнять немедленно указы, в ноябре 1715 года определен был при Сенате особый «генеральный ревизор или надзиратель указов». Должность эта была поручена Василию Зотову. Он был обязан доносить государю и на сенаторов, если они тратили время по-пустому и вообще действовали нерадиво. И в самом деле, Зотов жаловался иногда на неточное исполнение сенаторами своих обязанностей: они не съезжались когда следовало, опаздывали к заседаниям, не соблюдали всех формальностей