TVA получила полномочия нескольких правительственных ведомств. В результате правление корпорации должно было иметь возможность реализовывать свой политический мандат, выступая посредником между соперничающими политическими целями в принятии решений: например, сельскохозяйственное производство или восстановление ресурсов, выработка энергии или общественное здравоохранение. Для технического учреждения такие условия были необычными. TVA индустриализировала государственное управление. В отличие от других общественных работ, администрация не передавала строительство частным компаниям, а развивала возможности и умения для собственных проектов. За счет найма местной рабочей силы TVA также фактически занималась профессиональным обучением. Она предоставляла жилье для рабочих и выступала в качестве агентства по переселению фермеров, которым пришлось переезжать из-за строительства. Во вмешательствах TVA наблюдалось патерналистское качество, что предполагало веру в неподкупность и неиспорченность ее институтов.

Дэвид Лилиенталь знал, что успех TVA зависит от политической основы. В 1933 году его назначили одним из трех директоров-учредителей, а в 1941 году он стал председателем корпорации. Его книга «TVA: демократия на марше» стала выдающимся политическим рассуждением, почти научным трудом; Лилиенталь утверждал, что «в проверенных принципах демократии у нас под рукой есть философия и набор рабочих инструментов, которые, будучи адаптированными к машинной эпохе, могут направлять и поддерживать нас в расширении возможностей для индивидуальной свободы и благополучия». Он полагал, что меры представительской демократии можно использовать через региональные органы, чтобы контролировать чрезвычайную исполнительную власть.

Представление Лилиенталя было утопическим, с отголосками и риторики Перикла, и патернализма Цицерона. Он называл это «низовой демократией», «демократией на местах». Если TVA была ответом на дилемму экономики, которая индустриализировалась, чтобы принести пользу многим, но при этом лишала прав отдельных людей, то частью такого ответа должно было стать предоставление прав населению долины Теннесси. Лилиенталь считал, что предоставление прав бенефициарам проекта с помощью участия «снизу вверх» может обеспечить реальную эффективность.

У реки нет политики, но развитие реки – вопрос в высшей степени политический. Это Лилиенталь признавал. Он верил в баланс между политическими целями развития и технократическим опытом, который его направлял, и видел в образовании и знаниях заинтересованной общественности единственную реальную защиту от искажения властями интересов людей. Информированная общественность становилась основной движущей силой надзора.

Администрация управляла рекой и ее ландшафтом как единой функциональной системой. Это подталкивало отношения между различными производственными компонентами речного бассейна – фермой, фабрикой, даже домохозяйством – в сторону оптимизации ради коллективного благосостояния. Эти блага можно было получить только в том случае, если существовал бы способ обеспечить эту оптимизацию. Благодаря региональной ориентации и упору на низовое участие TVA представляла централизацию полномочий и децентрализацию исполнения. В этом Лилиенталь ориентировался на Токвиля.

Он считал TVA современным инструментом демократии, преисполненным нравственных целей. Это была не просто региональная организация, а учреждение, действовавшее в соответствии с определенными принципами – как в отношении систематического обращения с ресурсами, так и в отношении вовлеченности населения и других институтов.

МОДЕЛЬ, ГОТОВАЯ ДЛЯ МИРА

Администрация долины Теннесси экономически преуспела. К моменту окончания работ компания эксплуатировала 54 плотины на Теннесси и прилегающей реке Камберленд, что сделало их полностью судоходными. TVA управляла также еще 14 плотинами, принадлежащими другим владельцам, – от производителя алюминия Alcoa до Корпуса военных инженеров. Во время сезона наводнений система могла перехватывать примерно 10 % осадков бассейна, а установленная мощность гидроэлектростанций составляла почти 4 гигаватта. Во время войны энергия шла на алюминиевые заводы, чтобы обеспечить электричество для Манхэттенского проекта, а система линий электропередач, протянутых между зданиями и вдоль дорог, приводила в действие электрические насосы, холодильники и фабрики там, где некогда располагались только хлопковые фермы и лачуги арендаторов. Туберкулез и малярия остались в прошлом. Современное управление водными ресурсами способствовало экономическому развитию.

Идея, что инвестиции могут стимулировать экономический рост и развитие, возникла относительно недавно. В первые десятилетия XX века экономисты обычно не интересовались экономическим ростом как явлением. Отчасти это было наследием XIX века: никто не ожидал массовой социальной мобильности и предоставления прав, и земельную аристократию в целом не заботило увеличение размера пирога на всех. После Первой мировой войны острее всего стоял вопрос, как использовать экономические инструменты для сохранения занятости во время рецессий и подъемов. Кейнс убедительно доказывал, что невидимая рука рынков не всегда была стабилизирующей силой на рынках труда, что открывало дверь для гораздо более сильного вмешательства государства.

Затем два экономиста, англичанин Рой Харрод и американец польского происхождения Евсей Домар, независимо друг от друга предложили теорию, объясняющую, почему в первую очередь происходит рост доходов. Их основная идея заключалась в том, чтобы использовать инструменты краткосрочной экономики, рассмотренные Кейнсом – инвестиции, совокупные сбережения и спрос, – для решения долгосрочной проблемы роста. Харрод и Домар утверждали, что темпы роста страны будут зависеть только от двух факторов: уровня сбережений и коэффициента капиталоемкости, то есть количества капитала, необходимого для увеличения выпуска продукта на единицу. Следствием было существование у стран так называемого гарантированного темпа роста, при котором инвестиции могут поглотить все сбережения.

Модель Харрода – Домара имела преимущество, заключающееся в том, что она отражала недавний опыт, например TVA. Честно говоря, если смотреть в ретроспективе, то влияние TVA на экономику страны в целом было более тонким, нежели можно предположить по таким описаниям. Ее влияние на эффективность местных производств было достаточно велико, чтобы внести ощутимый вклад на национальном уровне. Но способно ли это стимулировать дополнительную экономическую активность, было не так ясно. Это привлекало промышленность, но за счет ее снижения в других местах, и поэтому чистый итоговый результат был более или менее нейтральным. Однако несистематические свидетельства о местном экономическом развитии оказывались настолько убедительными, что TVA стала символом координированной реакции правительства на управление экономикой через ее циклы.

С точки зрения этой ранней теории экономического роста американский опыт мог показаться не таким уж отличным от советского. В конце концов, несмотря на то что ожидания от возврата инвестиций были совершенно разными – Соединенные Штаты полагались на «жизнелюбие» частного сектора для возмещения инвестиций с помощью налогообложения, в то время как Советский Союз в значительной степен опирался на государственные средства производства, – и Америка, и СССР действительно активно вкладывались в ландшафт, и их экономика росла.

Но в отличие от советского государственного подхода исключительные исполнительные полномочия TVA делали ее уязвимой при напряжении, как и любой политический институт в демократической республике. Со временем расстояние между растущими ожиданиями и пределами реальности разъедало ее легитимность. Политическое сопротивление дополнительным организациям для речных бассейнов в США увеличивалось по мере того как люди жаловались на превышение полномочий федерального правительства, и в конечном счете стало слишком сильным. TVA