Первый проект был разработан в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД РСФСР под руководством Д. И. Шейниса и опубликован в 1926 году[267]. Но после того, как в декабре 1930 года были ликвидированы наркоматы внутренних дел республик СССР, проект кодекса ушел в историю, поскольку рабочая группа вместе с российским наркоматом перестали существовать.

Второй проект[268], разработанный Центрожилсоюзом (объединением жилищных кооперативов), был создан с учетом проекта НКВД РСФСР.

Однако разработчики слегка припозднились. Как говорится, концепция стала заметно меняться. В постпереломные годы новая жилищная политика активно сворачивалась наряду с другими, хоть и сильно урезанными, но все же рыночными отношениями в рамках НЭПа. Большевики с самого начала жилищного передела очень хорошо сознавали, что жилищный вопрос – это очень эффективный способ манипулирования людьми и контроля над ними, а также неисчерпаемый ресурс пропаганды. Им не нужны были прозрачные законодательно оформленные правила распределения и владения жильем, не нужны независимые игроки на этом поле.

Поэтому проект Жилищного кодекса оказался «не способен служить орудием пропаганды советской жилищной политики, не отражает перспектив социалистического строительства, дает случайное, на глазок, без сколько-нибудь твердого обоснования, разрешение ряда важнейших вопросов, сохраняет в действующем законодательстве немало таких наследий буржуазного права, которые не имеют в нынешних условиях разумного оправдания, делает ряд важнейших политических ошибок правоуклонистского и отчасти «левацкого» типа, оставляет недоделанной даже задачу внешнего объединения всех важнейших норм в области жилищного права и злоупотребляет никому не нужной фразой»[269]. И вообще «неверие в перспективы социалистического строительства сквозит у авторов проекта также и в полном игнорировании перспектив расширения ресурсов жилплощади. На неопределенное количество лет вперед проектом фиксируются нормы в 6 и 8 кв. метров, наличие которых не только идет вразрез с указанными выше задачами пропаганды наших достижений и перспектив среди рабочего класса других стран, но и не отражает даже тех возможностей, которые намечены нынешней пятилеткой»[270].

После таких выводов дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в 1980-х годах.

Вообще, вентиль, позволявший решениям суверена перетекать в нормы позитивного права, активно закручивался. Со времен ранненэповских кодексов (1922–1926 годов) до конца 1960-х годов был принят только один кодекс – Исправительно-трудовой, да и тот стал скорее памятником права, чем действующим законом (см. § 3 главы 4).

Власть решила превратить жилище в средство контроля населения и его воспитания в патерналистском духе. Для этого ей требовалось стать единственным собственником всего жилищного фонда страны, произвольно определять правила владения и распоряжения жилищем, монопольно решать, сколько и какого качества квадратных метров положено человеку, кто и при каких условиях может их получить.

Для начала с целью предотвращения неконтролируемого перемещения граждан по городам и весям была введена прописка[271]. Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства даже пережил СССР и формально был отменен только в 1993 году.

Затем 9 августа 1926 года были приняты поправки в УК РСФСР (декрет ВЦИК, СНК РСФСР «О дополнении Уголовного кодекса РСФСР статьей 135-А»)[272], которые исключили возможность для граждан решить свои жилищные проблемы путем покупки жилья или его аренды в городских муниципализированных и национализированных строениях, за исключением владений, сданных на праве застройки. Покушения граждан на любую государственную или муниципальную собственность изначально пресекались самым жестким способом.

Постановление СНК от 15 ноября 1927 года «О мероприятиях по жилищному хозяйству в городских поселениях»[273] гласило: «Во всех муниципализированных и национализированных домах воспрещается заключать договоры на сдачу вновь лицам с нетрудовыми доходами жилой площади выше пределов, устанавливаемых местными областными, губернскими и окружными исполнительными комитетами или советами народных комиссаров автономных республик. В тех же домах воспрещается заселение жилой площади лицами с нетрудовыми доходами в порядке самоуплотнения, обмена жилой площадью и сдачи ее в поднаем. После 1 октября 1929 года жилая площадь, занимаемая в муниципализированных и национализированных домах лицами с нетрудовым доходом, не должна превышать предельных норм, устанавливаемых местными исполнительными комитетами».

В постановлении ЦИК, СНК СССР от 4 января 1928 года «О жилищной политике»[274] нетрудовому элементу так и вовсе было запрещено селиться в муниципализированных домах: «Заселение освобождающихся помещений в муниципальных домах лицами нетрудовых категорий должно быть прекращено; в отношении лиц нетрудовых категорий, доход которых, облагаемый подоходным налогом, превышает 3000 рублей в год, срок найма помещений после 1 октября 1929 года не может быть продлен». Это же постановление предоставляет именно администрации предприятий и учреждений максимальные права владения и распоряжения жилищем. Так, промышленным и транспортным предприятиям предоставляется «право полного освобождения в административном порядке жилых помещений, находящихся на территории предприятий, от лиц, не работающих в данном предприятии».

Итогом и одновременно окончанием новой жилищной политики стало постановление ЦИК № 112 и СНК СССР № 1843 от 17 октября 1937 года «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[275]. Постановление предусматривало единые процедуры оперирования с жилищем (распоряжения, переселения, предоставления жилища, лишения жилища и проч.). Оставлены были лишь два субъекта, располагающие правом вселения и выселения, – местная власть в лице Советов для муниципальных домов и государственные предприятия и учреждения в лице их администраций для ведомственного жилья.

Все нормативные акты, направленные на поддержку жилищной кооперации, были отменены. Жилищно-арендные кооперативные товарищества и другие формы жилищной кооперации, кроме ЖСК, были упразднены, поскольку «пайщики кооперации получили за счет государства квартиры в бессрочное и безвозвратное пользование и фактически превратились в привилегированных собственников жилой площади».

Дома, построенные и строящиеся жилищно-строительными кооперативами в основном за счет кредитов государственных банков, были переданы в ведение местных Советов. Если кредиты предоставлялись организациями, учреждениями или предприятиями, то дома передавались в их ведение. Правда, если кооперативы могли вернуть всю сумму кредита в течение шести месяцев, то дома оставались в их распоряжении. Понятно, что это смогли сделать очень немногие ЖСК.

Сохранившиеся кооперативы были жестко привязаны к государственным и партийным органам.

Постановлением от 17 октября 1937 года предписывалась обязательная письменная форма договора найма, в котором указывались основные права и обязанности сторон, а также их ответственность в случае нарушения договора. Многочисленные акты прежних лет, касающиеся жилищной сферы, были отменены либо систематизированы. Так что описанная ранее работа над проектами Жилищного кодекса в определенном смысле не прошла даром.

НКВД, будучи государственным органом, обладавшим огромной властью, мог дотянуться до каждого жилища, до каждого жителя, дабы принудить граждан следовать государственной жилищной политике.

Не только заведующие домами, домовладельцы, домоуправления и домовые комитеты плотно сотрудничали с НКВД, подразделения наркомата согласовывали прием на работу даже дворников. Согласно положению НКВД от 1 апреля 1925 года № 185 «О дворниках и ночных сторожах», «дворники обязаны оказывать помощь милиции в деле надзора за порядком»[276].

Управление жилищным хозяйством в стране осуществлялось в основном постановлениями, инструкциями и