Шрифт:
Закладка:
Законы, разработанные неизбираемыми чиновниками
Даже в обычных законодательных процедурах, отмечает Арно Дотезак, Совет наряду с Комиссией также имеет право прямого вмешательства в деятельность Парламента с самого начала, то есть с этапа предварительного рассмотрения документов в парламентском комитете. Действительно, специальные советники Совета, включая специально делегированных дипломатов в сопровождении представителей Комиссии часто участвуют в разработке законодательных текстов вместе с избранными должностными лицами. В этой процедуре, известной как «триалоги», которая в принципе является неформальной, Совет и Комиссия совместно разрабатывают текст, который одобряется еще до того, как Парламент проведет первое пленарное заседание по голосованию. Таким образом, основная работа евродепутатов заключается в составлении законопроектов, которые принимаются, как водится, один за другим, без публичных дебатов. Разделение между законодательной и исполнительной властью, как мы видим, не соблюдается, роль Парламента как форума умозрительна – не говоря уже о том, что лишена содержания, – и документы, которые впоследствии принимаются голосованием, являются результатом соглашений, достигнутых в Специальной комиссии, а не в результате голосования после рассмотрения в целом Парламентом – единственным органом, который уполномочен принимать окончательный текст после дебатов.
Какое отношение к составлению законов имеют дипломаты? Их появление на сцене Совета берет начало в создании ЕОУС в 1953 году. Оно предоставило министрам-законодателям Координационный комитет, чтобы облегчить им работу. В 1957 году в целом неизвестный общественности Римский договор придал ему официальный статус как Комитету постоянных представителей (Coreper), а его члены были повышены в звании до ранга послов с постоянным офисом в Брюсселе. Именно они на практике ведут переговоры и составляют тексты документов.
При этом следует отметить, что в ЕС Совет выполняет не только законодательную функцию. Он также координирует основные направления экономической политики государств-членов, утверждает годовой бюджет ЕС (в то время как Парламент может только отклонить его) и в определенных случаях даже может принимать решения о предоставлении европейской помощи. Отвечая за внешние связи, именно Совет подписывает международные соглашения между Европейским союзом и третьими странами и определяет внешнюю и оборонную политику, которую проводит Европейская служба внешних связей (ЕСВС) под руководством Верховного представителя по иностранным делам (Кэтрин Эштон до 2014 года, затем – Федерика Могерини и Жозеп Боррель). Совет также несет ответственность за координацию сотрудничества между судами и полицейскими силами государств-членов. Наконец Совет осуществляет исполнительную функцию, которую обычно делегирует Комиссии для выполнения европейских правил. Благодаря делегированным Советом полномочиям Комиссия осуществляет законотворческую деятельность напрямую. Однако во избежание риска того, что она приобретет слишком большое влияние, уже в 1966 году была придумана система, известная как комитология. Комитология не является ни наукой о работе в группе, ни синтаксической ошибкой, ни смешной остротой европейских чиновников. Даже если бы Лиссабонский договор изменил этот термин, комитология останется системой, которая позволяет государствам-членам обеспечивать соответствие европейских документов реалиям в их странах. Сотни специальных комитетов, состоящих из национальных чиновников и представителей Комиссии, оттачивают, выравнивают, перемалывают и перетирают тексты директив, которые должны выполняться в государствах-членах.
О чем говорит этот очень краткий обзор механизмов чрезвычайно сложной цепи европейского законодательства? Мы видели, что абсолютное верховенство, предоставленное европейскому праву, поглощает суверенитет государств-членов в интересах европейских институтов. Принцип приоритета национальных конституций, которые обычно являются высшим выражением народного суверенитета, давно растворился в правовой системе, разработанной и управляемой экспертами, которые не несут политической ответственности и прикрываются дипломатическим иммунитетом.
Таким образом, чиновники, которые разрабатывают законы по своему усмотрению, порождая в буквальном смысле автократическую систему, заменяют демократический и суверенный народ. Ценности, заложенные в основу европейского проекта, вытекают из идеологии, которая игнорирует демократическую модель и которой манипулирует внешняя высшая сила, действующая в своих собственных стратегических интересах. И за семьдесят лет эта схема не изменилась.
Пробел в демократии
Столь антидемократический процесс привел к тому, что как правые, так и левые критики называют «дефицитом демократии» – этот термин невероятно ужасает таких европеистов, как Жан Кватремер, который считает таких критиков не более чем «мерзавцами»[43].
Этот термин британский академик Дэвид Маркуанд ввел в 1979 году. В то время он подчеркивал, что народное представительство в Европейском экономическом сообществе было столь слабым, потому что Общей ассамблее, учрежденной в 1957 году, пришлось ждать избрания своих депутатов путем прямого всеобщего голосования более двадцати лет (до 1979 г.). Но даже в этом случае она выполняла лишь функции консультационного агентства. Так было до заключения Маастрихтского договора (1992 г.): только почти сорок лет спустя после заключения основополагающих договоров евродепутатам было предоставлено право совместного принятия решений с Советом Европейского союза (бывшим Советом министров ЕЭС), как указано выше.
Долгое время презираемый как позиция крайне правых и евроскептиков дефицит демократии в последние годы, к счастью, стал вызывать серьезную озабоченность. Он рассматривался во многих работах, в частности, в сочинениях Антуана Вошеза[44], при этом все чаще звучат манифесты и призывы к демократизации Европы[45].
Тенденция навязывать решения сверху и ставить людей перед свершившимся фактом особенно заметна в том, как разрабатываются международные экономические договоры. Европейский союз мастерски овладел искусством составления этих гремучих смесей экономики и права, арбитража без малейшей прозрачности, написанных непонятным языком с использованием терминологии, которая приводит в восторг юридических консультантов и адвокатов, рассматривающих их в дальнейшем. Многостороннее соглашение об инвестициях (МАИ), тайно заключенное в 1995–1997 гг. двадцатью девятью членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), является образцом такого рода. В нем предлагалась дальнейшая либерализация торговли в ущерб культуре, окружающей среде и оплачиваемой занятости, и в итоге после решительного осуждения гражданским обществом оно было провалено. Но самые пагубные его положения, такие как право транснациональных корпораций судиться с правительствами и право компаний привлекать правительства к ответственности за любые помехи их деятельности в виде демонстраций или забастовок, постепенно пробили себе дорогу в международное публичное право[46].
Договоры TAFTA (Трансатлантическое соглашение о свободной торговле) и TISA (Соглашение о торговле услугами) между Европейским союзом и Северной Америкой используют ту же схему. Предложенное администрацией Обамы и Европейской комиссией, TISA охраняется авторским правом Соединенных Штатов, что делает незаконным его публикацию и распространение! Оно хранилось в сейфах Европарламента, и только благодаря WikiLeaks в 2014 и 2016 году о нем стало известно общественности[47].
Его вступление в силу запретило бы государствам принимать любые внутренние законы, касающееся занятости, технологий и местной продукции, и в то же время защищало бы
