При Екатерине II расходы государства еще больше превышали доходы, чем при Елизавете – из-за войн (с Османской империей, Польшей, Швецией), строительства дворцово-парковых ансамблей, собирания произведений искусства, щедрых раздач друзьям и фаворитам. К этому прибавились траты на административные преобразования: в 1763–1764 годах было введено или поднято жалованье для государственных служащих, как в центре, так и на местах, и увеличены пенсии для дворян. Ввиду резкого роста числа оплачиваемых должностей, предусмотренных реформой 1775 года, расходы на государственный аппарат с 1764 по 1782 годы выросли в 2,4 раза. В 1785 году около 36 % государственных расходов приходилось на армию, флот и гарнизонные войска, 36 % – на гражданскую администрацию, 10 % – на императорский двор. Все это были внебюджетные расходы: как уже говорилось в главе 14, по данным У. Пинтнера, в 1791 году только военные расходы превосходили все чистые поступления. По словам Дж. Хартли, российские монархи с петровских времен и до наполеоновских войн были настолько озабочены военной проблематикой, что предпринимавшиеся ими налоговые и административные реформы не могли быть систематическими.

В царствование Екатерины II различные финансовые органы действовали несогласованно. Петровские реформы дали довольно простой центральный государственный аппарат из десяти коллегий, Синода и небольшого числа центральных учреждений, над которыми стоял Сенат. После смерти Петра центральная администрация оказались чрезмерно раздутой: так, в 1760-е годы только сбором налогов занимались более 50 различных органов. Различные коллегии занимались сбором доходов от продажи водки и соли, таможни и торговли; военные коллегии ведали подушной податью, шедшей на нужды армии и флота; отдельные канцелярии управляли доходами и расходами двора и землями, находившимися в собственности императорской фамилии. Каждое ведомство имело свою бюджетную смету; не существовало ни министерства финансов, ни должности министра финансов, ни надзора в масштабах империи. Когда Петр III в 1761 году, а затем Екатерина II в 1762-м после прихода к власти затребовали отчеты по бюджету со всей империи, местные и центральные учреждения не смогли их предоставить. Екатерина II сразу же сосредоточилась на сборе информации, и по ее инициативе были составлены ведомости штатов и бюджетов – в 1763 году для гражданской администрации, а в 1765 году для военной. В 1769, 1773, 1776–1777 годах были составлены реалистичные отчеты о расходах, после чего они поступали ежегодно, а в 1780 году появился единый годовой бюджет для всей страны, включавший расходы на гражданское управление, армию, флот и императорский двор.

Екатерина понимала необходимость создания централизованной иерархии налоговых учреждений и корпорации бюрократов, способной заниматься сбором налогов, составлением бюджета и проверками. На протяжении всего своего царствования, и особенно в период между войнами (1774–1787), она осуществляла масштабные реформы. В 1773 году была создана Экспедиция о государственных доходах, вскоре ставшая крупнейшим казначейским ведомством империи, которое подчинялось Сенату и делилось на четыре экспедиции – «о доходах», «о расходах», «для свидетельства счетов», «для взыскания по начетам и недоимкам». В ходе реформ 1770–1780-х годов была унифицирована система финансового управления, большинство функций передавались при этом в губернии; центральные учреждения постепенно ликвидировались, а те, которые сохранили свое значение – в основном речь шла о ведомствах, имевших дело со двором и войском, – были поставлены под надзор генерал-прокурора. Основными учреждениями в губерниях и уездах стали казначейства, отчитывавшиеся перед генерал-прокурором, что должно было прекратить злоупотребления, наблюдавшиеся при воеводах. Основной задачей новых институтов стал контроль в форме сбора информации – о населении, местности (включая составление карт), урожаях, ценах на продовольствие и тому подобном. Уездные казначейства держали у себя податные ведомости и сведения о населении, надзирали за винными и соляными откупами и таможнями, за рудниками и заводами; проводили финансовые ревизии; управляли государственными землями, вели от имени государства судебные дела, связанные с финансами. В соответствии с предусмотренным реформой отделением суда от других ветвей власти, казначейство не имело судебных полномочий и передавало спорные дела в губернское правление или в суд.

Губернское казначейство возглавлялось вице-губернатором, назначаемым императрицей. Персонал состоял из пяти назначаемых чиновников, сведущих в финансовых вопросах, и канцеляристов. Уездный казначей, назначаемый генерал-прокурором, также имел в подчинении штат чиновников – обычно они выбирались из числа местных дворян, имевших знания и опыт в этой области. Благодаря приходу более или менее грамотных специалистов административные преобразования позволили улучшить сбор налогов, контроль над ресурсами и бюджетные возможности империи в целом. При Павле I данная структура сохранилась в общих чертах, однако были добавлены общеимперские центральные институты, такие как Мануфактур-коллегия, упраздненная при Екатерине II.

ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ПРОИЗВОДСТВО, ЭКСПОРТ

Столкнувшись с проблемой оплаты всех своих обязательств, российские власти вводили разнообразные налоги и монополии, брали займы, манипулировали национальной валютой. Основной целью европейских монархов в XVIII веке было максимальное развитие торговли, министры работали над увеличением внутреннего производства и расширением торговых связей. Политика в этой сфере по большому счету определялась меркантилизмом и поэтому была направлена на рост экономики и населения, достижение положительного торгового баланс путем развития производственных ресурсов, упрощение национальной экономики и защиту отечественной промышленности. Однако Аркадиус Кэхэн указывает, что способность России претворять в жизнь меркантилистские идеи была ограничена ее историческим опытом и социальной структурой. Успех меркантилистской политики в Европе обуславливался высоким уровнем экономического развития: требовалось иметь более или менее товарное сельское хозяйство, развитый рынок капитала, квалифицированный персонал и высокую организацию в промышленности, доступ к колониальным ресурсам и транспорт (торговый флот) для их перевозки, вымуштрованную бюрократию. В течение большей части XVIII века Россия работала над тем, чтобы довести эти компоненты до нужного состояния; особенно ощущалось отсутствие свободного рынка труда и капитала. Поэтому, по выражению Кэхэна, российские власти проводили «протомеркантилистскую политику»: в некоторых случаях они прагматично прибегали к контролю со стороны государства и прямым инвестициям, а там, где возможно, задействовали торговцев и свободный рынок. В такой критически важной отрасли, как горнодобывающая, большинство фабрик и шахт изначально находились в собственности и управлении государства, которое сооружало необходимые для них сухопутные и водные пути. В других отраслях государство поддерживало частное предпринимательство и рынок. Так, Роберт Джонс указывает, что власти были крайне заинтересованы в стабильном снабжении хлебом Петербурга и страны в целом, но старались обеспечить его без прямого контроля над торговлей зерном (не считая создания запасов).

Промышленный рост в XVIII столетии был реакцией не столько на местный спрос, сколько на желание властей получить определенный вид сырья или готовой продукций. Так, Петр I вкладывал большие средства в отрасли, связанные с военным делом (добыча драгоценных металлов, судостроение,