тех, кто уже имел опыт административной деятельности, и приставляли к судам переводчиков, внимательно относясь к сложному этническому и религиозному составу общин. В Оренбургской области, к примеру, в члены низших судов регулярно избирались башкиры, мордвины, чуваши, марийцы и представители других меньшинств, что и являлось целью реформы.

Что касается полицейских сил, то они не располагали центральными органами ни до реформы 1775 года, ни после нее. Творцы реформы лишь усовершенствовали уже существовавшую модель: губернатор и малочисленный гарнизон вынуждены были полагаться на местные силы, когда речь шла о наведении порядка, задержании, тюремном заключении и других подобных действиях. В уезде создавался нижний земский суд, который, несмотря на название, был административно-полицейским органом, подчиненным губернским властям. Его возглавлял назначаемый капитан-исправник, в помощь которому придавались два земских заседателя. Нижний земский суд вел расследования, приводил в исполнение судебные решения, взыскивал недоимки по податям, задерживал правонарушителей. То была нелегкая работа, схожая с той, которую в московский период выполняли губные старосты. Появление должности капитан-исправника создавало возможность получения необходимого статуса и дохода для местных дворян, которые, как и в московский период, опирались на управляющих поместий и представителей деревень (сотников и десятников). И тем не менее сил для поддержания порядка в сельской местности не хватало. В некоторых крупных городах для этого можно было привлекать регулярные части, а в крепостях – гарнизонные войска, но по итогам реформы 1775 года последние были заменены местными подразделениями (штатными командами) в губерниях и уездах.

В губернских и уездных городах создавались магистраты, составленные из представителей купцов и мещан. Губернский магистрат слушал апелляции на городские магистраты и, в свою очередь, направлял апелляционные дела в гражданские и уголовные палаты. Магистрат каждого уровня состоял из двух бургомистров и четырех ратманов, которые избирались горожанами на три года и утверждались губернатором. Горожане также избирали заседателей Совестного суда. Все эти представители городского населения получали жалованье от государства, но в меньшем размере, чем другие чиновники на сходных должностях; это же относилось и к канцеляристам, имевшимся в их распоряжении. В 1784 году, когда действие реформы распространилось на большую часть империи, был упразднен созданный еще при Петре Главный магистрат, функции которого отошли к городским властям.

Авторы реформы и документа под названием «Устав благочиния или полицейский» (1782) обращали особое внимание на поддержание порядка в городах, где создавались Управы благочиния: в состав Управы входили городничий, два пристава – по гражданским и уголовным делам, – и два члена от городского магистрата. Города делились на части, в каждой из которых следовало иметь не менее двух полицейских, и, кроме того, чиновников более низкого ранга. Все они следили за порядком в том смысле, какой вкладывали в это создатели Polizeistaat: надзор за строительством, чистотой в общественных местах, пожарной безопасностью, предотвращение преступлений против нравственности и неподобающего поведения.

В связи с упразднением Главного магистрата обязанности, ранее возлагавшиеся на коллегии, отходили к губернатору и губернскому правлению; большинство коллегий также перестали существовать в 1780-е годы, кроме Военной, Морской, Иностранной и Коммерц-коллегии. Реформа должна была привести к сочетанию контроля со стороны центра и децентрализованного исполнения. Контроль со стороны центра поддерживался через генерал-губернаторов, через Первый департамент Сената и генерал-прокурора, руководившего прокурорами на местах. Губернаторы осуществляли централизованный контроль над уездными властями. Однако местная администрация оставалась глубоко децентрализованной.

Приведение в действия «Учреждений» 1775 года по всей стране заняло больше десятилетия. Когда оно закончилось, стали очевидными потрясающие различия внутри империи. До начала реформы в центральной России насчитывалось десять губерний со 188 уездами, в приграничье – девятнадцать губерний с 325 уездами или единицами аналогичного уровня. В 1790-е годы в Европейской России было двадцать шесть губерний с 321 уездом, в приграничье – 24 губернии с 264 уездами. Были созданы также восемь областей, с особым этническим составом или редким населением, с минимальной перекройкой границ территорий – пять возле границ, три в центре. В 1796 году в стране имелось пятьдесят губерний, делившихся на 585 более мелких единиц.

Россия стала существенно более однородной, но в приграничье административные реформы 1770–1780-х годов часто увековечивали имевшиеся ранее единицы уездного уровня, где сохранялись туземные суды, языки и элиты – под контролем русских властей. Реформы не коснулись земель, населенных донскими казаками: там сохранялись станицы и казацкое самоуправление под контролем генерал-губернатора Новороссии. Там, где не хватало дворян для назначения или выбора на должности, привлекалось нерусское дворянство (прибалтийско-немецкое, украинское, польское): так создавалось транснациональное имперское дворянство. В областях, отличавшихся этническим разнообразием (Сибирь, Башкирия, Северный Кавказ), реформа проводилась в упрощенном виде, так, чтобы необходимое число дворян было минимальным.

При комплектовании судов низшего уровня – расправ – в приграничье учитывались местные традиции. В Левобережье и Слобожанщине в основном сохранилось казацкое административное деление, на местном уровне продолжали применяться казацкие законы, хотя знать все больше сливалась с русским дворянством. На Северном Кавказе для судов низшего уровня было оставлено местное законодательство. В белорусских землях, полученных по первому разделу Польши, местные суды вели дела на польском языке, согласно польским законам, в той мере, в какой те не противоречили российскому праву. Что касается апелляционных органов в губерниях, Джон Ледонн предполагает следующее: «Формировались судебные учреждения… для которых комбинировались российские и местные нормы, чтобы заложить основы законодательства в некоторых важнейших сферах, таких как право собственности и семейное право». Схожей была ситуация в литовских землях и на Правобережной Украине, приобретенных в ходе последующих разделов: суды в шести новых губерниях продолжали пользоваться языком и правом, принятыми в Великом княжестве Литовском. В Лифляндии, Эстляндии и Выборге осуществление данной реформы и введение Жалованной грамоты дворянству 1785 года имели целью подорвать влияние местной юнкерской аристократии и допустить ненемецкую знать к местному управлению, а также позволить использование русского языка и права на уровне губерний. Однако на местном уровне сохранялись немецкий и шведский язык и соответствующие нормы.

БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ ПЕРСОНАЛ

Согласно подсчетам Л. Ф. Писарьковой, к концу екатерининского царствования существовало более 3700 учреждений, в большинстве своем – низшего уровня и новосозданных (для сравнения, при Петре I – 700). Для их комплектации требовалось 10–11 тысяч коронных чиновников, 11–12 тысяч выборных представителей, 19 тысяч канцелярских служителей, 5–6 тысяч низших служителей. В 1786 году на губернском уровне 35 % должностей занимали дворяне, 26 % – купцы и мещане, 39 % – крестьяне, на уездном уровне – 33, 42 и 25 % соответственно.

Канцелярские служители набирались из семинаристов и сыновей священников, представителей других неподатных сословий – и даже податных, несмотря на запреты. Особенно ярким примером может служить Яков Сиверс, новгородский и тверской генерал-губернатор, открыто бравший