У ОИКов первоначально были довольно широкие функции: «Они устраняли старую администрацию, разоружали полицейских и жандармов, брали на себя охрану общественного порядка, вводили контроль за функционированием всех других организаций и учреждений… Некоторые комитеты издавали газеты и журналы, при комитетах действовали всевозможные комиссии, культурно-просветительские общества, лекторские группы, кадры агитаторов и пропагандистов… Уездные исполнительные комитеты конфисковывали и распределяли между крестьянами сенокосные угодья и пастбища, расторгали временные договоры, устанавливали новые, более подходящие для крестьян условия аренды земли, вторгались в пользование лесными угодьями».

В течение марта — первой половины апреля процесс создания ОИК прошел почти по всем волостям — их в стране насчитывалось 9 тысяч — и селам. Судя по множеству обрывочных сведений, первоначально комитеты в волостях и деревнях формировались по всесословному принципу, но довольно быстро крестьянство устремилось к более привычной для него форме организации: из комитетов стали выводить старост, учителей, агрономов и помещиков.

Волостные комитеты отличались особой активностью и радикализмом, легко выходя за любые рамки действовавшего законодательства. Крестьянство быстро пришло к выводу, что комитет выступает распорядителем земельных угодий, находятся ли они в общинном владении, принадлежат ли крестьянам, помещику, купцу, казне, церкви. Комитеты также сочли себя вправе распоряжаться и продовольственными запасами на территории волости, устанавливать цены на хлеб[687].

Претендовали они и на судебные функции. В инструкцию волостным и сельским комитетам в Тамбовской губернии был внесен пункт: «сельский исполнительный комитет принимает все, от него зависящее, склонить к мирному разрешению вопроса враждующими…» Матрос Сорокин объяснял важность нововведения: «Суд для крестьян являлся потребностью, ибо некоторые, считавшие себя обиженными царскими судами, будь то суд волостной, и теперь хотели восстановить истину… Теперь с падением старого режима, когда должна существовать только правда, и они хотели этого справедливого суда и наконец разрешения семейных скандалов: невестку со свекром и свекровью или наоборот, брата с братом, деверя с невесткой и невестку с деверем, так и вплоть до супружеских распрей и разводов»[688].

Однако век исполнительных комитетов оказался недолог. «В своей быстротечной жизни ОИК пережили крутой подъем весной 1917 г., резкий спад к июню и полосу медленного умирания в июле — августе 1917 г.», — пишет их историк Г. А. Герасименко. Летом трудно было найти нормально действовавший губернский исполнительный комитет. Повсеместно фиксировались «перебои в работе, абсентеизм членов, ослабление интереса со стороны масс к их занятиям, резкий спад их деятельности». Полноценная кампания по ликвидации ОИК развернулась в связи с реформированием городских дум и земского самоуправления на выборных началах[689].

Почему власть в виде ОИКов, которые представляли собой институты прямой демократии, не прижилась? Во-первых, они сразу превратились в многолюдные собрания, в число их участников стремились попасть все, кто был настроен активно и чего-то хотел: многие пожелали стать новой властью. В Киеве комитет, начавший работу в составе 12 человек, к середине апреля насчитывал уже 262. В Москве его численность выросла с первоначальных 171 до 528 к концу апреля. В Курской губернии идея народного представительства развилась до инициативы создания Губернского народного совета, куда должны были входить представители всех возможных организаций, и общее число участников достигло 4 тысяч человек, которые в мае собрались в зале Дворянского собрания. «Огромный зал едва вмещал съехавшихся со всех уездов делегатов. Высокие хоры, тянувшиеся вокруг всего зала, были переполнены губернской и уездной публикой. И полились неискусные, наивные, иной раз и курьезные речи «не навыкших» к таким выступлениям представителей крестьянства, рабочих, солдат. Надо было слишком много усилий, напряжения воли, выдержки и такта для руководства общими собраниями, чтобы эти собрания не приобрели характера митингов или волостных и фабричных сходок, чтобы дать им деловое направление, сделав их работу планомерной и продуктивной»[690]. Но, естественно, никаких усилий и напряжения воли не могло быть приложено в принципе.

Во-вторых, подавляющему большинству вступивших в ОИКи бессмысленное времяпрепровождение в их стенах быстро надоело, в то время как их состав продолжал пополняться возвращавшимися в родные края бывшими политическими изгнанниками, демобилизовавшимися и дезертирами. Комитеты быстро вошли в полосу нескончаемых перевыборов и реорганизаций, их руководство менялось, как в калейдоскопе. Однако настоящим бичом стал абсентеизм: люди просто престали посещать заседания.

В-третьих, существование ОИКов не вызывало энтузиазма ни у Временного правительства, ни у Советов. Комитеты по своим политическим настроениям были заметно левее правительства, но заметно правее Советов. Ни правительство, ни Советы не проявили никакого интереса к тому, чтобы ОИКи обрели общенациональный центр. Более того, Временное правительство лишило их средств к существованию, направляя финансирование через институт комиссаров Временного правительства[691].

Повсеместно центральным звеном местного управления уже с конца весны — начала лета 1917 года становились Советы рабочих и солдатских депутатов, сеть которых уже опутывала всю страну. «Именно от них требовали и ожидали чудес, — писал Денике. — Комитеты общественной безопасности скоро сошли на нет, лица, назначенные Временным правительством, не пользовались авторитетом. Большинство населения считало властью только Советы и обращалось к ним со всеми своими нуждами»[692].

Петросовет был не только фактически центральным органом для всех Советов (до июня), но и местным советом, который занимался всем, что происходило на предприятиях, улицах, торговых точках и в казармах столицы. При этом он был организацией классовой — рабочие и солдатские депутаты — и чисто социалистической. На местах Советы далеко не всегда носили классовый характер. В некоторых из них были кадетские фракции, в Харькове кадет был председателем Совета. В Ставрополе он носил «всесословный характер» и включал «мещанских депутатов». В Москве в Совет первоначально входили депутаты от инженеров, врачей, адвокатов и студенческих организаций. При этом большевики поначалу повсеместно располагали незначительными фракциями[693].