Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– обеспечить, чтобы административные меры, сопряженные с ограничением прав человека и потенциально обладающие карательным действием, не использовались для обхода защитных механизмов, предусмотренных уголовным правом;

– обеспечить, чтобы ограничения прав, вытекающие из применения административных мер, были предписаны законом, являлись строго необходимыми, соразмерными, недискриминационными и соответствовали международным стандартам в области прав человека;

– воздерживаться от использования лишения гражданства в качестве обычной практики в целях предотвращения терроризма и противодействия ему, в том числе в отношении преступлений, связанных с деятельностью ИБТ; обеспечить, чтобы лишение гражданства, если такая мера все же применяется, происходило лишь в самых исключительных обстоятельствах, не применялось произвольно и не приводило к безгражданству, а также чтобы любые последующие меры, ведущие к ограничению прав (например, отказ во въезде или депортация), были строго обоснованными и отвечали критериям необходимости и соразмерности;

– обеспечить, чтобы ограничения права на свободу, а также свободы передвижения соответствовали основополагающим принципам прав человека, включая принципы законности, необходимости, соразмерности и недискриминации, и сопровождались твердыми гарантиями защиты, включая судебное одобрение и судебный надзор; лицам, в отношении которых были приняты такие меры, также должна быть предоставлена достаточная информация об основаниях для применения этих конкретных мер и право оспорить правомерность их применения, а также другие гарантии надлежащей правовой процедуры.

В регионе ОБСЕ наблюдается тенденция к расширению использования административных мер в контексте борьбы с терроризмом. Хотя официальное определение этого понятия отсутствует, под «административными мерами» обычно понимают ограничительные меры, не связанные с уголовным судопроизводством и применяемые органами исполнительной власти под предлогом предупреждения терроризма[200]. Несмотря на все более обременительный для адресатов характер таких мер и их далеко идущие последствия с точки зрения прав человека, они обычно сопровождаются весьма ограниченным контролем со стороны судебной системы[201]. Лица, в отношении которых применяются подобные меры, часто получают очень небольшой доступ или вообще никакого доступа к информации об основаниях для применения данных мер и имеют весьма ограниченные возможности для обжалования в соответствии с основополагающими стандартами надлежащей правовой процедуры и правом на эффективное средство правовой защиты (см. также раздел 3.9).

Административные меры и обход гарантий защиты, установленных уголовным правом

Уголовное право не всегда является подходящим инструментом для предотвращения терроризма и деятельности ИБТ и для борьбы с этими явлениями, и поэтому его дополняет целый ряд различных мер профилактики и реагирования. Тем не менее, административные меры карательного характера не следует использовать в качестве альтернативы уголовному преследованию в целях обхода более строгих процессуальных гарантий, предусмотренных уголовным законодательством и соответствующей судебной процедурой. Речь идет о стандартах доказывания и правилах относимости и допустимости доказательств, а также о наличии возможностей для обжалования и полноценного оспаривания.

ИДКТК ООН рекомендует использовать административные меры только тогда, когда «предъявление формального обвинения в терроризме было бы нецелесообразным»[202]. Также отмечается, что при использовании в качестве альтернативы уголовному процессу таких мер, как превентивное задержание или распоряжение о надзоре и ограничении свободы, имеющих сопоставимые с уголовно-правовыми мерами последствия для затронутого лица, следует придерживаться более строгих стандартов, процедур и гарантий защиты, предусмотренных в уголовном праве[203]. На практике государствам необходимо серьезно отнестись к предупреждению о том, что рост использования административных мер в контексте борьбы с терроризмом, в том числе в контексте противодействия ИБТ, представляет собой «репрессивный инструмент для обхода процедур и правовых гарантий уголовного преследования, что само по себе является проблемой»[204].

Ниже рассматриваются конкретные проблемы, связанные с двумя категориями административных мер, применяемых соответственно для целей лишения гражданства и ограничения свободы.

Ограничения допустимого лишения гражданства (и запрета на въезд)

В некоторых странах уже применяется, а в других – еще только рассматривается – все более популярная практика, позволяющая лишать гражданства лиц, которые принимали участие в деятельности ИБТ или считаются представляющими террористическую угрозу[205]. В связи с этим пределы допустимости подобных мер были разъяснены судебными органами, которые в своем прецедентном праве разработали соответствующие правовые стандарты. В некоторых случаях решения судов заставили государства внести изменения в эту практику либо вовсе отказаться от планов ее использования[206].

Право человека на гражданство установлено Всеобщей декларацией прав человека (ВДПЧ) и другими международно-правовыми документами[207]. Нормы международного права не предусматривают право на какое-либо конкретное гражданство, и государства могут на свое усмотрение принимать решения о предоставлении или лишении гражданства при соблюдении определенных ограничений. Государства также могут лишать гражданства лиц, которые вели себя образом, «серьезно ущемляющим жизненные интересы государства», хотя это положение должно толковаться ограничительно[208]. Национальными законами, действующими в государствах региона ОБСЕ, тоже предусмотрено (и уже давно) право государств лишать гражданства. Тем не менее, совершенно очевидным является тот факт, что лишение гражданства представляет собой чрезвычайную меру, которая прямо или косвенно отражается на пользовании целым комплексом других прав и в значительной степени препятствует возможности индивида требовать соблюдения своих прав человека в целом, а также возможности реализовать эти права. Таким образом, эта процедура должна подчиняться строгим ограничениям.

Во-первых, в тех случаях, когда лишение гражданства приводит к безгражданству, такая мера может идти вразрез с обязанностями государства по сокращению безгражданства согласно международному праву[209]. Суды принимали решения о том, что если результатом лишения гражданства будет статус апатрида, недостаточно указать, что данное лицо «имеет право претендовать на приобретение другого гражданства». Без такой защиты данная мера была бы на самом деле незаконной[210]. Учитывая серьезные последствия безгражданства, было бы трудно обосновать лишение гражданства, ведущее к безгражданству, как соразмерный шаг[211].

Во-вторых, лишение гражданства не может быть произвольным[212]и должно отвечать базовым требованиям, которые перечислены ниже.

– Поскольку лишение гражданства влечет за собой ограничения прав человека, оно должно отвечать правовым стандартам, чтобы эти ограничения были обоснованными. Стандарты указывают, что ограничение должно быть предписано законом, являться необходимым для достижения законной цели и соразмерным этой цели, а также не быть дискриминационным. Законы, допускающие лишение гражданства в случаях, когда это «способствует общественному благу»[213], устанавливают гораздо менее строгие