Предлагаемые рекомендации и анализ основаны на результатах исследований, проведенных БДИПЧ, а также на советах и идеях, предложенных широким кругом лиц (представителями ОБСЕ, других международных организаций, неправительственных организаций и научных учреждений), имеющих признанные экспертные знания и опыт в вопросах прав человека и борьбы с терроризмом. Идеи экспертов были высказаны, в частности, в ходе совещания экспертов на тему «Осуществление законодательства и реализация политики в целях противодействия феномену иностранных боевиков-террористов: вопросы прав человека», прошедшего в Варшаве 25–26 апреля 2017 г., а также в рамках последующего заочного обсуждения настоящего документа с участниками совещания и другими заинтересованными сторонами в марте-апреле 2018 г.[56] Помимо этого, публикация опирается на более ранние исследования и мероприятия, проведенные БДИПЧ – включая семинар экспертов на тему «Феномен иностранных боевиков-террористов: вопросы прав человека», прошедший в марте 2015 г., а также справочный документ на ту же тему, подготовленный для Контртеррористической конференции ОБСЕ 2015 г.34 При подготовке окончательного варианта настоящего издания были использованы ценные замечания, прозвучавшие в ходе Контртеррористической конференции ОБСЕ, прошедшей в мае 2018 г. в Риме и посвященной новым вызовам, связанным с обратным потоком ИБТ, а также на организованном БДИПЧ специальном мероприятии на полях этой конференции[57].

2. Справочная информация: обзор динамики феномена ИБТ, возникающих вызовов и мер реагирования на них

Отправной точкой для множества аналитических работ о «феномене ИБТ» является фраза о том, что это во многих отношениях не новое явление. Присутствие иностранных боевиков – постоянная характеристика множества или даже большинства вооруженных конфликтов, международных и немеждународных,[58] на протяжении многих десятилетий[59]. Однако предметом сильного беспокойства для международного сообщества оно стало лишь в последние годы, когда началось передвижение ИБТ в Сирию и Ирак, а потом и все более широкое возвращение этих лиц в страны происхождения или предыдущего проживания или же дальнейшее их перемещение в третьи страны.

Понимание сути проблемы ИБТ – мотивов лиц, совершающих поездки в качестве ИБТ и возвращающихся обратно, и связанной с этим угрозы – является необходимой предпосылкой для разработки эффективных стратегий предупреждения данного явления и реагирования на него. Хотя подробное исследование этого феномена выходит за рамки задач настоящего документа, целесообразно привести ряд фактов справочного характера, взятых из расширяющегося корпуса аналитических и научных источников. На эту информацию должны опираться дискуссии об эффективных и адресных мерах правового и политического реагирования.

Иностранные боевики сегодня

Согласно имеющейся информации, приезжие ИБТ, ставшие активными участниками деятельности так называемого «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ), «Аль-Каиды» и связанных с ней групп в Ираке, Сирии и других странах (Афганистане, Йемене, Ливии, Пакистане и Сомали), прибыли примерно из 110 стран мира. Хотя любые подсчеты такого рода являются неточными, что отчасти объясняется нечеткостью определений, по некоторым данным, только в Ирак и Сирию к концу 2017 г. приехали более 40000 иностранных боевиков-террористов[60]. Объектом особого внимания и неустанного изучения являются те из них, кто прибыл из европейских государств, хотя они составляют небольшой процент от общего числа ИБТ[61].

Что касается возвращения (или «обратного потока» ИБТ), которое протекало волнообразно, достоверную статистику и здесь получить затруднительно. В одном отчете указывается, что к 2015 г. в родные страны по всему миру вернулись 5600 боевиков[62]. В другом отчете, посвященном преимущественно ИБТ из Европейского союза (ЕС), содержится предположение о том, что к 2016 г. около 30 % этих лиц вернулись домой или переехали в другие страны[63]. Последняя волна «возвращенцев» была вызвана сокращением удерживаемых территорий в Сирии и крушением халифата так называемого «Исламского государства в Ираке в октябре 2017 г.[64] К началу 2018 г. наблюдалось резкое сокращение числа выезжающих в Ирак и Сирию и рост обеспокоенности по поводу влияния ИБТ, возвращающихся в свои родные страны или перемещающихся в другие, иногда неизвестные, места[65]. В свете такой динамики определяющей характеристикой политического дискурса и соответствующих законодательных и политических изменений стали опасения относительно того, что ИГИЛ поднимет голову в другом месте, возможно, используя возвращающихся ИБТ.

Широко освещавшаяся причастность ряда бывших ИБТ к терактам в Брюсселе, Париже, Стамбуле и Лондоне в 2015–2017 гг., как представляется, подтвердила эти опасения. Обеспокоенность росла и в результате исследований, согласно которым теракты с участием ИБТ хоть и редки, но отличаются особой жестокостью и приводят к многочисленным человеческим жертвам[66]. Вместе с тем, звучали и призывы принять во внимание то обстоятельство, что в актах терроризма после возвращения домой участвовало очень небольшое число ИБТ[67]. Опыт показывает, что угрозы и инциденты часто возникают и без какого-либо «иностранного» участия[68]. Угрозу, которую представляют возвратившиеся ИБТ для стран проживания или перемещения, очень сложно оценить количественно, и она требует постоянного анализа.

Совет Безопасности ООН отметил, что один из основных компонентов риска, исходящего от ИБТ, связан не только с их возвращением, но и с их влиянием непосредственно в зонах конфликта. В резолюциях СБ ООН по вопросу об ИБТ и других резолюциях Совета Безопасности, посвященных конкретным террористическим группам[69], значение данной проблемы объясняется тем, что ИБТ «делают конфликты более интенсивными, продолжительными и трудноразрешимыми» и «могут представлять серьезную угрозу для государств их происхождения, государств, через которые они следуют транзитом, и государств, в которые они следуют, а также государств, соседствующих с районами вооруженного конфликта, в которых иностранные боевики-террористы активно действуют и на которые ложится значительное бремя в плане безопасности[70]. Комментаторы также отмечают значение ИБТ для устойчивости и деятельности таких организаций, как ИГИЛ, которым необходим постоянный приток новых членов для поддержания своих рядов (не в последнюю очередь из-за больших человеческих потерь). Правовые и политические меры реагирования, направленные на уменьшение опасности в одной зоне риска (например, в государствах происхождения), должны учитывать возможность повышения других рисков (например, в зонах конфликта), а также необходимость оценки рисков в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Более широкий анализ рисков также должен принимать в расчет угрозы, связанные с усилением поляризации в обществе, которой могут способствовать как сами ИБТ, так и ответные меры государств[71].

Самые важные вопросы в этом отношении следующие: кто уезжает и возвращается, откуда и куда, и в обоих