и одного татарина)[304]. Комиссия собралась в 1767 году и тотчас получила от Екатерины длинный «Наказ», во многом скопированный с трактата Монтескье «О духе законов» и других современных трудов европейских мыслителей и призванный задать направление последующим дебатам.

Прежде чем комиссия собралась, группам выборщиков было предложено дать собственные «наказы» выбранным представителям. Эти «наказы» с мест очень отличались по тону от принципов, содержавшихся в «Наказе» самой Екатерины. Вместо того чтобы искать в будущем новые формы управления, судебной практики и общественного порядка, эти «наказы» были обращены в прошлое и требовали прежде всего защиты и сохранения традиционных привилегий. Это было характерно как для казаков и представителей нерусского населения, обеспокоенных потерей своей «воли», так и для русских дворян, настаивавших, что только они могут владеть крепостными. В этом отношении взгляды местных представителей не особенно отличались от позиции сторонников Разина или Пугачева. В местных «наказах» также, впрочем, критиковались продажные судьи и чиновники, недостаток врачей в губерниях и общая слабость управления в сельской местности. «Наказы» из Поволжья в этом отношении не отличались от остальных, но отражали также и местные заботы нерусского населения. Например, татары из Симбирской губернии жаловались, что их право не платить подушный налог нарушается; казаки с Волги и Астрахани были обеспокоены необходимостью защитить свои права на рыболовство; новообращенные чуваши из Симбирской губернии указывали, что суды не защищают их от крепостных из соседних крупных поместий; звучали сетования на набеги калмыков, на слишком медленное судебное производство; татары из Казанской губернии возмущались нарушениями в ходе рекрутского набора и «лихоимством» местных судов[305].

Таким образом, Екатерина II была полностью в курсе ограниченных способностей местных управляющих органов, но с 1768 по 1774 год она была слишком занята внешними делами и не успевала решить эти проблемы. Только после заключения в 1774 году мира с Османской империей она сумела переключить внимание на губернское управление – пугачевское восстание сделало этот вопрос еще более насущным. В 1775 году она подписала закон о новой структуре губернского управления. Империя делилась на провинции (губернии), а в их пределах на районы (уезды). Новые, гораздо более продуманные структуры должны были прийти на место прежних в судах, финансовых учреждениях и других органах управления. В губерниях создавались новые должности – как для штатных чиновников, так и для избранных на эти посты оплачиваемых представителей разных общественных групп (нижние суды были устроены по сословному принципу, так что существовали отдельные суды для дворян, мещан и государственных крестьян). В 1782 году вступил в силу указ об учреждении полицейских сил в губернских городах. В 1785 году Екатерина II выпустила «Жалованную грамоту городам», согласно которой в каждом городе для решения административных и финансовых вопросов учреждался особый совет – дума – с представителями разных слоев городского населения, разбитого теперь на шесть групп.

Может показаться странным, что в ответ на жалобы о плохих чиновниках было создано еще больше должностей для чиновников, большинство из которых к тому же не имели никакой юридической или управленческой подготовки, а просто были избраны на соответствующие посты представителями собственной социальной группы. В XVIII веке управление в России было совершенно недостаточным, и чиновников в стране (в процентном отношении) было намного меньше, чем в других европейских государствах: в 1763 году в центральном и местном управлении было задействовано около 16 500 чиновников, в то время как в Пруссии, занимавшей менее одного процента от территории России, чиновников было около 14 тысяч, при этом государственная служба была намного более структурирована[306]. Возмущение, на котором отлично сыграли и Пугачев, и тем более Разин, вызывало представление, часто на редкость точное, о могущественных губернаторах (в то время воеводах), бравших взятки и/или несправедливо угнетавших городскую и сельскую бедноту. Например, один правитель региона, населенного главным образом марийскими крестьянами, как утверждалось, в 1762–1763 годах брал взятки рожью, овсом, медом и другими товарами[307]. Число местных чиновников по всей империи с 12 712 в 1774 году выросло до 27 000 в 1796 году. Существенно увеличив количество и распространение местных правительственных чиновников, государство надеялось уменьшить власть отдельных представителей бюрократии. На практике это хотя и не могло помешать коррупции среди первых лиц губерний, но хотя бы увеличило шансы на то, что об особенно наглых злоупотреблениях сообщат в столицу. В начале XIX века после сообщений о пытках в судах было проведено расследование в отношении казанского губернатора, а новый губернатор Иван Борисович Пестель (отец Павла Пестеля, вождя крупного восстания 1825 года) был подвергнут следствию в 1803 году после сообщений о непорядках в его хозяйстве и огромных взятках, которые он брал[308].

В простом увеличении количества губернских чиновников были и другие преимущества. В городах и селах стало проще собирать налоги, а сборщики стали более профессиональными. Более эффективной стала борьба с бегством крепостных, которые часто вливались в шайки волжских разбойников. К концу XVIII века были введены работающие методы выслеживания и ловли беглых крестьян и либо возвращения их к хозяевам, либо продажи (задешево) местным помещикам[309]. Городская администрация стала более эффективна и обеспечила жалованье и статус по крайней мере самым богатым купцам. Увеличение числа судов и судейских чиновников привело к определенным подвижкам во множестве неразрешенных дел, на которые часто жаловались в «наказах». Законами Екатерины II в России вводились зачатки полиции. Указ 1775 года назначал в каждый уезд исправника, избираемого из числа местной знати, во всех городах тоже появлялся полицмейстер с широкими полномочиями по поддержанию закона и порядка. В 1782 году в городах была формально учреждена полиция с широким спектром обязанностей: от арестов и наказаний мелких воров и поддержания порядка до обеспечения морали путем недопущения смешивания полов в общественных банях!

В то время никто не утверждал, будто местная администрация внезапно стала эффективной и свободной от коррупции. В Ярославле на северной Волге должности на всех уровнях удалось укомплектовать способными людьми – по крайней мере, согласно официальному отчету 1778 года[310]; но в более отдаленных городах на Средней и Нижней Волге, подверженных нападениям бунтующих казаков или инородцев, этого сделать не удавалось. Например, в Астраханской губернии в низовьях Волги просто не удалось найти достаточно дворян, чтобы они заняли открывшиеся для них должности: в этой губернии представителей русской знати попросту было мало[311]. Юридическое образование и рост того, что мы сейчас назвали бы правовым самосознанием, развивались медленно. Первый русский по национальности профессор юриспруденции в Московском университете был назначен в 1773 году и сам он получил образование в Глазго. «О праве здесь можно говорить только в шутку. Его не существует, а то, что здесь выдается за право, скрывает такие пороки, которые заставляют меня вздрагивать», – писала путешественница англо-ирландского происхождения в начале XIX века[312]. Взятки были распространены повсеместно: не только в судах, но и среди сборщиков налогов