В данной главе я рассматриваю социальные и политические последствия для политики всеобщего благосостояния в этот период зарождающейся демократизации. Сначала я ставлю вопрос о том, мобилизовались ли знакомые по западной литературе конституенты государства всеобщего благосостояния, в частности профсоюзы, государственные служащие и женские организации, на защиту привычных льгот и программ, и позволял ли им квазидемократический политический процесс в России оказывать какое-либо влияние. Организовались ли в России профсоюзные организации, учителя и женщины, нашли ли они политических союзников и повлияли ли на изменения в политике? Я рассматриваю связи между выступающими за поддержку обеспечения всеобщего благосостояния общественными конституентами и политическими партиями, а также выделяю касающиеся благосостояния программы и законотворческие установки партий, игравших важную роль в Думе. Данные свидетельствуют о том, что профсоюзы работников государственного сектора, а также женщины и другие группы лиц действительно организовались политически для защиты своих интересов, но в конечном итоге их влияние было ограничено слабостью и раздробленностью российских профсоюзов, нестабильностью политических партий и неподотчетностью власти. Умеренные общественные интересы в поддержку системы всеобщего благосостояния играли временную и постепенно убывающую политическую роль в переговорах об изменении социального государства.

Тем не менее через новые политические институты России сформировалась оппозиция к реформам. Разнообразные группы пожилых и бедных граждан и националистические организации поддерживали левые, антирыночные партии – преемниц бывшей коммунистической, которые, в свою очередь, сформировали в середине 1990-х годов доминирующую парламентскую коалицию. Несмотря на конституционные ограничения ее полномочий, законодательная власть стала ключевым игроком с правом вето, блокирующим усилия исполнительной власти по демонтажу государственнических структур всеобщего благосостояния и строительству новых частных рынков для общественных благ. Исполнительная и законодательная власти заняли полярные точки зрения по поводу реформы системы социального обеспечения, что привело к политическому тупику.

Сопротивление этой реформе также сформировалось и в самом правительстве. Дезорганизация внутри государственной бюрократии в начале 1990-х годов позволила провести направленные на децентрализацию изменения, которые значительно ослабили социальные министерства. Однако поддержка этих реформ была неглубокой и в основном ограничивалась министерствами финансов и экономики, а также либеральными министрами социального сектора из правительства Гайдара, которые были заменены к концу 1992 года. С этого момента социальные министерства начали сопротивляться потере полномочий и ресурсов в результате первых реформ[110]. До 1997 года президент Ельцин не предпринимал серьезных усилий по восстановлению команды реформаторов социального сектора, а продолжающийся экономический спад ограничивал возможности правительства по обеспечению компенсаций сильным оппонентам. Государственные заинтересованные структуры развернули оборонную кампанию против политики разгосударствления, проводимой исполнительной властью. Правительственная элита была глубоко расколота по вопросу реформы системы всеобщего благосостояния.

В целом, несмотря на то что конституция 1993 года, казалось бы, наделяла большими полномочиями исполнительную власть, парламентское и бюрократическое сопротивление сместило баланс в пользу противников реформы системы обеспечения всеобщего благосостояния. Исполнительная власть продолжала проводить либерализацию фрагментарно, а затем, начиная с 1997 года, когда в дело вмешался Всемирный банк, чтобы попытаться оживить процесс реструктуризации, – более систематически. Я покажу, однако, что вмешательство Всемирного банка было в значительной степени сорвано внутриполитическим сопротивлением. Таким образом, хотя правительству Ельцина удалось сократить социальные расходы, оно не смогло реализовать свою либеральную программу ни в одной области социального сектора России, и некоторые из реформ, проведенных в начале 1990-х годов, были свернуты. (Основные акторы в сфере политики всеобщего благосостояния России в этот период показаны в табл. 3.1.)

Результатами были оспариваемая либерализация и политический тупик в отношениях между законодательной и исполнительной властью, непоследовательная политика сокращения государства всеобщего благосостояния без его реструктуризации. Сторонники либерализации в исполнительной власти смогли сократить расходы, но у них не было полномочий ликвидировать программы льгот, демонтировать институты или приватизировать социальные услуги. Неспособность российских политических элит как сохранить, так и перестроить старую систему всеобщего благосостояния имела ряд последствий. Во-первых, сокращение расходов было распространено на застойную систему льгот, институты социального сектора и персонал. В то время как в Польше и Венгрии во время экономического спада социальные выплаты в отдельных областях были увеличены, в России размеры заработной платы, пенсий и других пособий в государственном секторе снизились, и по ним образовалась хроническая задолженность. Во-вторых, политический тупик привел к блокировке возможностей для перераспределения расходов в пользу новых бедных и безработных переходного периода. В то время как в странах Восточной Европы в переходный период были введены страхование по безработице, адресные пособия малоимущим и другие меры по смягчению последствий реформ, российское государство всеобщего благосостояния претерпело лишь незначительную корректировку. В-третьих, поскольку политический конфликт заблокировал развитие легальных частных рынков, в то время как зарплаты в государственном секторе упали ниже прожиточного минимума, работники здравоохранения и образования, а также представители элиты социального сектора стали прибегать к неформальным стратегиям получения дохода. Теневые платежи и неформальные рынки коррумпировали систему всеобщего благосостояния и исключили из нее более бедные страты, в то время как практически не регулируемые частные расходы на социальные услуги росли. Российское государство всеобщего благосостояния подверглось информализации, что привело к появлению нового его типа, который в значительной степени не регулировался ни органами государственной власти, ни рыночными принципами.

Таблица 3.1

Политика оспариваемой либерализации в России, 1994–1999 годы

* МФИ – международные финансовые институты.

Конфликт вокруг реформы государства всеобщего благосостояния был частью более масштабной и длительной борьбы за направления экономического развития России в 1990-е годы, борьбы за определение того, продолжит ли система двигаться в сторону рынка или государство сохранит за собой значительную роль в экономике. Антиреформистские интересы, в том числе партии – преемницы бывшей коммунистической, бюрократические заинтересованные структуры, многие промышленные и сельскохозяйственные элиты («красные директора»), а также государственнические элиты социального сектора (то есть «красные ректоры») требовали протекционизма, сохранения субсидий, развития под руководством государства, а также регулируемых рынков – всего того, что помогало сохранить механизмы защиты старого государства всеобщего благосостояния. Либералы в исполнительной власти и экономических министерствах пытались демонтировать государственную экономику, чтобы стимулировать восстановление экономики в целом. Они видели дальнейшее сокращение субсидий и государственных социальных расходов в качестве ключевых факторов как бюджетно-финансовой стабилизации, так и возобновления экономического роста.

Реструктуризация системы всеобщего благосостояния была одним из основных компонентов их более широкого проекта по системной трансформации, модернизации государства и интеграции в мировые рынки.

Общественные конституенты государства всеобщего благосостояния: профсоюзы, работники государственного сектора и женщины

Зависимость и стратегии профсоюзов

Безоговорочно крупнейшей общественной организацией в России, от которой можно было ожидать защиты государства всеобщего благосостояния, противодействия либеральным реформам или требования встречных выгод, была Федерация независимых