В данном случае предприятия действительно передали большую часть своего жилья муниципалитетам. В первые годы реформы общий жилищный фонд, находящийся в ведении различных муниципалитетов, увеличился на 50 и более процентов [Vinogradova 1999]. Но только около половины имеющих право на приватизацию домашних хозяйств им воспользовались – в основном те, чье жилье находилось в востребованных городских районах, а также проживавшие в квартирах пожилые люди, которые получили право завещать жилье родственникам, не проживающим на той же жилплощади [Daniell et al. 1993][92]. Для остальных право собственности, очевидно, не служило адекватной компенсацией за возросшие расходы на оплату содержания жилья и связанные с этим дополнительные обязанности, особенно в условиях снижения доходов [Массарыгина 1998]. Пробелы в институциональной системе увеличивали риски приватизации и ограничивали потенциальные льготы. Правовая, финансовая и регулятивная инфраструктура, лежащая в основе рынков недвижимости, в России в основном отсутствовала. Банковский сектор был слишком хаотичен, а процентные ставки – слишком высоки, чтобы поддерживать программу ипотечного кредитования или кредитования под залог недвижимости. Если в тот период обмен жилья и осуществлялся, то посредством запутанных серий денежных и бартерных сделок при посредничестве предприимчивых риелторов. Те, кто приватизировал жилье, также должны были брать на себя новые риски, такие как пожар и ремонты, и зависеть в вопросе доступа к услугам от существующих местных монополий[93]. По словам сотрудника Института экономики жилищно-коммунального хозяйства, «люди получили право на приватизацию, но мы не разработали механизмы реализации прав собственности <…>, поэтому они не могут чувствовать себя собственниками»[94].

Процесс перевода и муниципализации жилищного фонда также столкнулся с серьезными правовыми проблемами, поскольку он осуществлялся в основном посредством актов правительства и других органов исполнительной власти. Этот процесс хорошо иллюстрирует низкое качество политики, проводимой ничем не ограниченной исполнительной властью. По мнению одного из российских экспертов,

…правовая база муниципализации социальных активов (в основном жилья) формировалась хаотично, что являлось следствием многочисленных односторонних решений, принятых органами исполнительной власти <…>, нормативные акты были нацелены исключительно на освобождение предприятий от социальных функций, не уделяли должного внимания институциональным и финансовым условиям, которые могли позволить органам местного самоуправления нести эту нагрузку [Leskin, Shvetsov 1999: 239].

В результате этого процесса значительная часть жилья оказалась в правовом вакууме, недофинансировалась или была полностью заброшена. Итогом этого стала частичная приватизация, которая значительно увеличила объем жилья, находящегося в муниципальной собственности и управлении. Повышение квартирной платы вступило в силу для всех нанимателей, к 1998 году покрытие расходов на жилье за счет жильцов возросло до 50 % и начал формироваться рынок аренды жилья [Астопович и др. 1998]. Но около 40 % жилья осталось в публичном секторе [Институт экономики 1998][95]. Большинство приватизировавших жилье проживало в зданиях с фрагментарной формой собственности, и лишь немногие из них создали кондоминиумы. Жилье и коммунальные услуги стали крупнейшей статьей муниципальных бюджетов, на которую в середине десятилетия приходилось в среднем 30 % общих расходов, а в некоторых городах – более 50 %, что превысило расходы на здравоохранение и образование [Астопович и др. 1998][96]. Жилищные субсидии оставались на уровне 3,5–4,5 % ВВП. И, как и в других областях, в середине 1990-х годов законодательная власть свернула реформу, настаивая на сохранении жилищного фонда как общественного блага, которое должно в значительной степени субсидироваться государством.

Децентрализация, бюджетный федерализм, глобализация и всеобщее благосостояние

Хотя они и формулировались в терминологии административной реорганизации, эффективности и надежности финансирования, решения о децентрализации, приватизации и внедрении в систему социального обеспечения механизмов страхования носили глубоко политический характер с точки зрения их последствий для распределения и всеобщего благосостояния. Децентрализация ослабила роль государства в сфере социального обеспечения как раз тогда, когда начался переходный период в экономике. Она увеличила диспропорции в расходах и доступе к основным услугам и институционализировала фискальную систему, которая в дальнейшем, при возобновлении экономического роста, приведет к сохранению этих диспропорций.

В начале 1990-х годов на субнациональный уровень были спущены расходные ассигнования, составлявшие в общей сложности 6 % ВВП [Wallich 1995: 105]. Разрыв между налогооблагаемой базой и объемом социальных обязательств во многих российских муниципальных единицах был огромен. Местные органы власти отреагировали на это накоплением задолженности по заработной плате и пособиям в публичном секторе, сокращением объема услуг и приостановлением выплаты пособий. Доступ населения к социальным услугам и помощи оказался в тесной зависимости от местных и региональных ресурсов. Многие представители беднейших слоев населения проживали в регионах с наибольшей нехваткой средств, слабой административной дееспособностью и наименьшим потенциалом для оказания помощи. В течение переходного периода диспропорции в региональных уровнях сбора налогов и расходования собранных средств на душу населения неуклонно росли.

Бюджетные трансферты могли бы смягчить это неравенство. В 1993 году был образован региональный уравнительный фонд (Фонд финансовой поддержки регионов), осуществлявший отражающее потребности формульное финансирование и использовавшийся для распределения некоторых федеральных денежных средств [Дмитриев 1997:33]. Но основная часть фискальных трансфертов в 1990-е годы представляла собой специальные согласованные субвенции, являвшиеся результатом политического торга между региональными лидерами и Министерством финансов. Многие регионы вступали в особый фискальный режим с федеральным правительством [Lopez-Claros, Alexashenko 1998: 52]. Распределение федеральных средств в основном было обусловлено политическими расчетами, а не социальными нуждами. Согласно наиболее влиятельным аналитическим источникам, фискальные трансферты использовались в ответ на давление сепаратистов, для успокоения политически неблагонадежных регионов и для успокоения регионов, в которых проходили забастовки работников государственного сектора[97].

В то же время, по мере того как российская экономика приватизировалась и вливалась в международные рынки, регионы осуществляли свою деятельность на самых разных уровнях, в соответствии со структурой своего хозяйства и ресурсной базы. Процветание ждало регионы, обладавшие природными ресурсами, обладавшие конкурентоспособной металлургической и химической промышленностью, а также те, которые могли развивать секторы услуг, основанные на международной торговле и финансах. Прямые иностранные инвестиции и экономический рост были сконцентрированы в небольшом количестве регионов, при этом в других наблюдались стагнация или спад. И хотя распределение федеральных доходов со временем улучшилось, все равно, согласно исследованию 2001 года,

…система трансфертов, введенная в 1993 году, еще не оказала существенного влияния на выравнивание положения регионов. Эта система дает слегка выравнивающий эффект. Ее недостаточно для того, чтобы компенсировать более мощные тенденции, создающие преимущественную концентрацию экономического благосостояния в регионах, получающих выгоду от реформ, интеграции в мировую торговлю или природных ресурсов [Martinez-Vazquez, Boex 2001].

Снятие социального страхования с бюджета

В начале переходного периода была также реорганизована и унаследованная