Представление о том, что все, что нужно для искоренения коррупции, – это политическая воля, упускает важный момент в отношении источников коррупции и нашей способности контролировать ее. Зачастую именно потому, что правительства делают то, чего рынок не хочет касаться, они становятся восприимчивыми к коррупции. Рассмотрим пример штрафов за загрязнение окружающей среды. Загрязнитель с радостью заплатит кому-нибудь в ведомстве по контролю за загрязнением часть штрафа, чтобы избежать его уплаты. Но улучшится ли ситуация, если собирать штрафы будет частная фирма, стремящаяся максимизировать прибыль? Вероятно, нет, так как в таких фирмах любят деньги, по крайней мере так же сильно. Более того, как показывает история частного сбора налогов («налоговых откупов»), стимулирование частных агентов к сбору налогов (или штрафов) сопряжено с риском того, что они будут вымогать деньги и у тех, кто не должен их платить.

Или рассмотрим распределение мест в самых лучших государственных школах. У представителей школьной администрации существует соблазн принять плату, чтобы открыть «черный ход» для богатого, но неподготовленного ученика, что, по слухам, является обычной практикой в лучших китайских школах. Однако речь здесь идет не о государстве как таковом, а о нормировании. Всякий раз, когда благо нормируется, возникает сильное искушение заплатить, чтобы получить его в обход правил. Чрезвычайно ясно это продемонстрировали скандалы с поступлением, которые потрясли элитные частные университеты, такие как Стэнфорд и Йель, в 2019 году. Родители, которые были богаты, но недостаточно богаты, чтобы договориться о закулисной «цене» поступления своих отпрысков (скажем, построить университету новое здание), прибегали к услугам консультанта, советовавшего более доступный черный ход (например, подкупить тренера спортивной команды).

Формулируя в более широком смысле, суть в том, что наши социальные цели часто подталкивают нас к тому, чтобы не следовать диктату рынка. Не существует чистого рыночного решения для сбора штрафов, и причина, по которой государственные школы взимают низкую плату, а частные университеты не назначают ту цену, которая могла бы возникнуть на рынке, заключается в том, что мы хотим, чтобы бедные, но талантливые дети могли получить лучшие возможности. Но всякий раз, когда кто-то пытается встать на пути рынка, возникает искушение обмануть. Поскольку задача правительства состоит в том, чтобы противопоставить себя рынку, то преодоление коррупции в самом правительстве – это трудная и непрерывная битва, даже если у ведущих ее самые лучшие намерения.

Кроме того, борьба с коррупцией не обходится без больших затрат. В Италии в ответ на череду коррупционных скандалов была создана зонтичная правительственная организация Consip. Задачей этой организации было осуществление государственных закупок от имени правительственных ведомств. Набор закупаемых Consip товаров и услуг время от времени менялся, поэтому иногда правительственные ведомства должны были обеспечивать необходимые им поставки определенных вещей самостоятельно, в то время как в других случаях они полагались на Consip. Когда у правительственных ведомств была возможность обратиться в Consip, они по большей части использовали этот вариант, но в конечном счете это стало создавать для правительства большие издержки, потому что оказывалось, что на свободном рынке можно купить более дешевые версии точно таких же продуктов. Иными словами, ведомства могли бы купить то, что им нужно, дешевле, но они предпочитали этого не делать, если могли получить необходимое через Consip. В конечном итоге оказалось, что Consip тратит деньги зря. Доверить правительственным чиновникам делать то, что они всегда делали, не ограничивая их, было бы лучшей идеей[566].

Почему же почти все обращались в Consip, когда это было возможно, хотя им было известно, что в другом месте необходимые товары и услуги можно получить дешевле? Вероятно, потому, что они понимали, что это защищает их от любого обвинения в коррупции. Стремление выполнить все формальные правила, чтобы избежать неприятностей, характерно не только для чиновников. Например, врачи в Соединенных Штатах назначают слишком много анализов, чтобы избежать обвинения в медицинской халатности. Крупные компании, использующие одного уполномоченного туристического агента для всех своих сотрудников, почти наверняка теряют деньги на большинстве билетов, поскольку такой агент не занимается поиском лучших предложений. Но это ограничивает риск того, что сотрудники зарабатывают деньги на стороне.

Все это иллюстрирует более широкое положение. Современной модой в борьбе с коррупцией является прозрачность (transparency), то есть идея о том, что деятельность правительства должна быть доступна для тщательной проверки посторонними лицами, такими как независимые общественные аудиторы, средства массовой информации и общественность. Есть веские доказательства того, что во многих ситуациях прозрачность помогает. В частности, информирование конечных получателей помощи о разнице между тем, на что они имеют право, и тем, что они получают, является мощным инструментом борьбы с коррупцией[567]. Однако, как это ясно показывает пример с Consip, у прозрачности есть и оборотная сторона. Мониторинг часто опирается на аутсайдеров, ограниченных в своей способности понять общую картину или оценить, насколько хорошо обслуживаются общие социальные задачи. Самое большее, что они могут сделать, – это проверить соблюдение надлежащих процедур. В свою очередь, это означает, что бюрократы, как правило, сосредоточиваются на том, чтобы правильно поставить все галочки и не привлекать к себе внимание. Это создает характерное смещение в сторону следования букве закона, даже когда его дух находится где-то совсем в другом месте.

В конечном счете представление бюрократов и политиков либо неуклюжими идиотами, либо коррумпированными подонками, за что экономисты, вероятно, частично ответственны, наносит серьезный ущерб.

Во-первых, это вызывает рефлекторный протест против всех предложений расширить сферу государственной деятельности, даже тогда, когда участие правительства явно необходимо, как сегодня в Соединенных Штатах. В нашем опросе американцев доверие к бюрократам так же мало, как и к экономистам: только 26 % наших респондентов доверяют государственным служащим «отчасти» или «намного»[568]. Это, вероятно, объясняет, почему так мало людей думают, что правительство может быть частью решения.

Во-вторых, это влияет на тех, кто хочет работать на правительство. Привлечение квалифицированных кадров крайне важно для хорошо функционирующего государственного аппарата. Но для талантливого молодого человека в Соединенных Штатах карьера в правительстве, учитывая его репутацию, непривлекательна. Ни один из нас никогда не слышал, чтобы студент, получивший диплом, сказал нам, что он собирается сделать карьеру на государственной службе. Отбор подобного рода может завести нас в порочный круг. Если на правительство будут работать только наименее способные, то оно станет неэффективным и никто из талантов тем более не захочет на него работать. Во Франции, напротив, государственная служба пользуется престижем и туда идут самые лучшие и умные.

Образ правительства также воздействует на честность тех, кто хочет на него работать. В Индии был воспроизведен швейцарский эксперимент с банкирами, о котором мы рассказывали в четвертой главе[569], в котором его участников (на этот раз студентов