ВСЕИМПЕРСКИЙ КОНТРОЛЬ: БЮРОКРАТИЯ

Бюрократия, так же как армия и уголовное законодательство, представляет собой институционализацию права государства на контроль и принуждение. Каждая империя управляется бюрократией, объединенной сетями коммуникаций: так было задолго до создания прославленной Римской империи. Разумеется, в Европе и Евразии раннего Нового времени, в эпоху активного государственного строительства, важнейшее значение имел систематический учет материальных и человеческих ресурсов – то, что Энтони Гидденс называет «надзором». Европейские монархи и города заимствовали методы учета у католической церкви; в позднее Средневековье появились профессиональные законники и нотариусы. По мере развития государственного аппарата в Англии, Франции, Пруссии, других германских государствах гражданская служба стала достойным карьерным выбором, хотя военная все равно оставалась более престижной. Могущество государства в раннее Новое время зависело от мощи его бюрократии не меньше, чем от силы его войска.

Неудивительно, что возвышение Московского государства как региональной силы в конце XV века сопровождалось ростом аппарата, ведавшего финансами, людскими ресурсами и внешними сношениями государства. Первыми чиновниками, о которых мы встречаем упоминания, были казначеи Ивана III – Ховрины, а позднее Траханиотовы (и те, и другие – выходцы из Греции). От предшествующих веков сохранились лишь отдельные административные документы – завещания великих князей, договоры между членами правящего семейства, кое-какие уставные грамоты. В XVI веке при дворе уже велись важнейшие записи, связанные с войском: земельные кадастры поместий, количество которых постоянно возрастало, разрядные книги (списки назначений военачальников во время походов) и родословные книги наиболее знатных семейств. «Приказы» (административные органы, к которым отходила та или иная отрасль управления) упоминаются с начала XVI века – Посольский, Разрядный, Поместный. По мере государственного строительства и расширения империи их становилось все больше. Одни приказы были многофункциональными, ведая делами различных категорий (судебными, финансовыми, административными), так как в их подчинении находились отдельные области (бывшее Казанское царство, Сибирь, северные земли) или социальные группы (стрельцы, дворяне, полки нового строя). Другие же занимались однотипными делами в пределах всей империи (уголовное право, сбор налогов). Были приказы, просуществовавшие всего несколько десятилетий, были и такие, которые сохранялись на протяжении всего XVII столетия.

В середине XVI века Москва стала усиливать контроль над населением, пользуясь местными традициями коллективной ответственности. На места были переданы две важные функции: дворяне должны были задерживать и подвергать уголовному преследованию закоренелых воров и разбойников (губная реформа 1530-х годов), крестьяне – осуществлять сбор прямого земельного налога (земская реформа 1550-х годов). То и другое представляло собой неоплачиваемую службу в пользу царя, контролируемую центральной властью: губные старосты состояли под началом Разбойного приказа, применяя процедуры и законы, утвержденные великим князем (Судебники 1497 и 1550 годов и другие), земские власти не имели полномочий, чтобы тратить на месте собираемые ими налоги. Однако государство могло рассчитывать на такой неоплачиваемый труд ввиду существования среди восточных славян традиций коллективной ответственности (члены общины работали сообща, обслуживая местные интересы), а также благодаря тому, что такие институты удовлетворяли местные нужды. Губные учреждения проводили розыск на своей территории; крестьяне, занимаясь сбором налогов, распределяли их между собой так, как считали необходимым.

C середины XVI века начинает создаваться бюрократическая система, в целом просуществовавшая до конца XVIII века: воеводы (военные, исполнявшие эту должность в рамках своих служебных обязанностей), которым приходилось быть мастерами на все руки, и помогавшие им писцы, обладатели специализированных знаний в налоговой, административной или судебной области. У воевод имелось множество стимулов для исправного несения службы: они зависели от государства, предоставлявшего им землю, рабочие руки и денежные средства, кроме того, закон предусматривал суровые кары за злоупотребление властью. Государство старалось уменьшить коррупцию и не допустить превращения воевод в местных царьков, ограничивая срок их службы (обычно двумя годами), обеспечивая им достаточную материальную поддержку (за счет местных общин) и не назначая воевод в их родные места. В течение XVII века в ведение губернаторов перешли преследование уголовных преступников и сбор налогов, что упрощало контроль над ними со стороны центра.

Московские приказы надзирали за местными учреждениями и поддерживали их в работоспособном состоянии. Они вели тщательный учет персонала, благодаря чему мы можем наблюдать поразительную картину. Если в 1626 году насчитывалось 44 приказа, то в 1698-м их стало уже 55. Штаты, как и следовало ожидать, увеличились: в 1626 году – 656 дьяков, в 1698-м – 2762; соответствующие цифры для подьячих – 575 и 2648. Количество местных учреждений росло вместе с расширением империи: 185 в 1626 году, 212 в 1645-м, 295 в 1677-м, 302 в 1698 году. На протяжении XVII века их число оставалось неизменным в центре (54) и на севере (около 20), зато в северо-западном и западном приграничье (включая Украину) выросло с 25 в 1626 году до 45 в 1698-м; в зоне южных степей – с 44 в 1626 году до 84 в 1664-м и 95 в 1698-м; на юго-востоке, в Поволжье и Сибири, – с 42 в 1626 году до 77 в 1664-м и 87 в 1698-м. Таким образом, в западном приграничье число их умножилось почти вдвое, в южном, юго-восточном и восточном – более чем вдвое. Но все же в Кремле приказных людей было больше, чем во всех остальных местах, вместе взятых. В 1640-х годах в московских учреждениях числилось 837 человек, в провинциальных – 774 (всего – 1611), а в 1690-х соответственно 2739 и 1918 (всего – 4657). Иными словами, бюрократический аппарат за пять десятилетий увеличился в 2,4 раза, причем основная масса специалистов сосредотачивалась в центре. Российская бюрократическая система была невесомой паутиной, раскинутой на обширном пространстве.

Однако московские специалисты поддерживали систему в рабочем состоянии, находя способы присматривать за несведущими воеводами (а в XVII веке – за номинальными главами приказов, не обладавшими профессиональными знаниями). Одним из них было требование коллегиальности – административные и судебные решения принимались коллективно, воеводой и писцами или главой приказа и дьяками. На практике члены административного персонала служили дольше своих начальников (подьячие на местах – в среднем четыре года, тогда как воеводы – год-два) и могли делиться опытом и ценными соображениями. Писцы в центре и на местах были знакомы с законодательными актами, несложными и всячески распространявшимися. Судебники 1497, 1550 и 1589 годов представляли собой краткие своды положений о штрафах, санкциях и процедурах; Уложение 1649 года было куда более объемным и содержало разделы, посвященные политическим преступлениям, уголовному праву, владению землей, крепостному праву и судебному делопроизводству (самая длинная из всех глав). Оно существовало в печатном виде, было широко распространено