губернаторе участвуют преимущественно статусные эксперты – то есть руководители организаций. При этом статусные эксперты одновременно выполняют и функции лоббистов для своих учреждений и по определению заинтересованы в сохранении добрых отношений с властью (выражаясь иначе, склонны к оппортунистическому поведению[309]), а значит, не будут поднимать острые вопросы. В то же время экспертный потенциал более независимых экспертов либо не используется совсем, либо транслируется через их руководителей. Наконец важным выводом нашего исследования является отсутствие обратной связи по принятым решениям (на всех уровнях исполнительной власти) на основе предложений экспертов – членов советов[310].

Глава 11

Цифровые формы общественного участия: обзор литературы и опыт Санкт-Петербурга[311]

11.1. Цифровые способы общественного участия (краткий обзор)

На фоне падения эффективности старых практик государственного управления и благодаря развитию интернет-технологий появляются стимулы для внедрения инновационных практик вовлечения граждан[312]. Для реализации подобного уровня вовлечения государственные органы прибегают к формированию различных механизмов электронного участия – технологически обусловленным каналам коммуникации и взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти и управления с целью улучшения качества принимаемых решений[313].

Одни исследователи видят интернет-технологии как путь по направлению к реальному участию граждан в деятельности власти, к развитию делиберативной демократии[314], другие проявляют скепсис, отмечая их существенные недостатки[315]. И электронное, и традиционное общественное участие испытывают как административные проблемы, так и проблемы вовлеченности населения[316].

В попытках решить проблемы традиционного общественного участия в системе государственного управления стали появляться механизмы электронного участия. Мировая практика свидетельствует, что сегодня спектр каналов электронного общественного участия широко варьируется от подачи жалоб главам административно-территориальных образований и представителям законодательных органов («электронные приемные») до распределения части средств бюджета и определения его статей посредством онлайн-дискуссий[317]. Часто такие каналы являются технологически модифицированными вариантами традиционных форм общественного участия, однако их отличает одна специфика: они чаще всего создаются для работы по одной специфической проблеме[318].

Существует две точки зрения на то, какова роль подобных каналов в публичной политике[319]. С одной стороны предполагается, что электронное вовлечение лишь усиливает существующие практики общественного участия: исследования показывают, что отсутствует зависимость между существованием электронного участия и изменением в количестве активных граждан в публичной сфере[320]. Однако известно, что электронное участие привлекает акторов, ранее не заинтересованных в участии в политическом процессе либо представленных в нем недостаточно[321].

Будут ли участвовать граждане в электронным взаимодействии с публичными организациями, часто зависит от уровня доверия к институтам власти[322]. Зачастую люди, воспринимающие действующие органы власти как не отвечающие их интересам, дистанцируются от политического процесса[323]. Здесь же наблюдается и обратная зависимость – гражданское общество, в котором уровень доверия к существующим институтам власти высок, активнее участвуют во взаимодействии с ней и широко поддерживают технологические инициативы правительств и выражают желание пользоваться ими[324].

Важным аспектом является доверие к технической инфраструктуре ОГВ – ресурсам электронного участия необходимо быть процессуально прозрачными, что позитивно сказывается на степени вовлечения граждан[325]. Какой тип доверия первичен при имплементации электронного участия – все еще предмет споров. Граждане гораздо легче способны довериться функциональным аспектам площадок, чем правительству, обеспечивающему их функционирование[326].

Риск манипуляций на площадках электронного участия часто воспринимается как высокий – он связан не только с манипуляциями со стороны власти-оператора, но также касается и защиты данных от несанкционированного доступа со стороны преступников[327]. Граждане больше настроены на электронное участие, если платформой управляет независимая НКО, а ПО базируется на открытом исходном коде[328].

На внутристрановую специфику адаптации часто влияют отдельные аспекты работы исполнительных органов власти. Горизонтальные взаимосвязи органов власти на одном уровне управления (например, субъектном)[329]. Если представители единиц АТД часто обмениваются опытом или находятся в прямой конкуренции, это стимулирует развитие онлайн-делиберации. И хотя было доказано, что электронное участие развивается в межстрановой перспективе по другим паттернам, нежели классическая диффузия инновации, внутри государств данный механизм является рабочим[330].

Для локального случая показано, что важным фактором становится то, насколько необходимым считает глава муниципалитета внедрение электронного участия. Если он находится в прямом контакте с жителями и имеет опыт работы с подобными ИКТ, качество внедрения электронных площадок растет[331]. Важным фактором является поддержка со стороны региональных органов власти, а также нормативно-правовое обеспечение функционирования инструментов электронного участия[332].

Электронное участие в России во многом повторяет паттерны его развития в других странах. Связь часто носит однонаправленный характер, что обычно ведет к крайне скромным результатам с точки зрения влияния на реализуемые политики[333].

Мониторинговые исследования показывают, что региональные и муниципальные власти активно внедряют разные типы каналов, включая партисипаторное бюджетирование, однако наиболее функциональными остаются обращения по поводу проблем городской инфраструктуры, а также порталы электронных петиций[334]. В отличие от западных порталов, российские часто носят «гибридный» характер, совмещая в себе ресурс открытого бюджета, подачи петиций и получения информации об актуальных государственных и муниципальных программах.

Стоит отметить, что развитие данных практик в России часто является следствием давления федерального центра[335]. Элементы e-governance находятся в большой зависимости от комплекса факторов, и отсутствие адекватного регламентирования и организационной поддержки может приводить к созданию имитационных инструментов: таких, которые создаются для символического выполнения требований и показателей[336].

Кроме того, зачастую удачная имплементация электронного участия сопряжена не только с внедрением самой инновации, но и с работой с организационной культурой невыборных властей. Даже большой спрос на такие ресурсы со стороны представителей гражданского общества не приведет к существенным изменениям, если представители институтов власти не видят в вовлечении граждан в процесс управления какой-то пользы[337]. Поэтому часто в мониторинговых исследованиях можно видеть выпадения заметного процента ресурсов из выборки – информация на некоторых из них не обновляется годами, и они дисфункциональны[338].

В современной России каналы подачи электронных жалоб получили большее развитие за счет возможности быстрого получения информации о состоянии инфраструктуры города и потенциальной повышенной скорости реакции: данные ресурсы часто имеют систему отслеживания реакции на обращения, а повторный запрос направляется непосредственно ответственному лицу индивидуально[339]. Также за счет широкой интеграции с системами электронного правительства это позволяет осуществлять быстрый контроль за эффективностью работы низовых структур со стороны федерального центра[340]. Существенным преимуществом электронных жалоб, особенно на фоне других онлайн-каналов, является четкая правовая регламентация – процесс осуществления реагирования на жалобу по