Поскольку федералисты считали, что за яростным отстаиванием билля о правах со стороны антифедералистов скрывается базовое желание размыть власть национального правительства, они были полны решимости противостоять всем попыткам внести поправки. Они снова и снова заявляли, что старомодная идея английского билля о правах потеряла смысл в Америке. Билль о правах, говорили они, был актуален в Англии, где правитель имел права и полномочия, отличные от прав и полномочий народа; там он использовался, как в случае с Магна Картой 1215 года и Биллем о правах 1689 года, "для ограничения прерогатив короля".39 Но в Соединенных Штатах у правителей не было никакой ранее существовавшей независимой правительственной власти; все права и полномочия принадлежали суверенному народу, который по частям и временно передавал их различным делегированным агентам. Поскольку федеральная Конституция подразумевала, что все полномочия, не делегированные в явной форме генеральному правительству, находятся в руках народа, декларация, закрепляющая конкретные права, принадлежащие народу, по словам Джеймса Вильсона, была "излишней и абсурдной".40

Антифедералисты были озадачены этими аргументами. Ни в одной стране мира, говорил Патрик Генри, правительство не рассматривается как делегирование прямых полномочий. "Все нации приняли такую трактовку, согласно которой все права, не закрепленные за народом в явной и недвусмысленной форме, подразумеваются и случайно передаются правителям. . . . Так обстоит дело в Великобритании; ведь все возможные права, которые не закреплены за народом каким-либо прямым положением или договором, входят в прерогативу короля. . . . Так обстоит дело в Испании, Германии и других частях света".41 Иными словами, антифедералисты продолжали традиционно считать, что государственные полномочия естественным образом принадлежат правителям, с которыми народ должен торговаться, чтобы добиться явного признания своих прав.

Федералисты, возможно, в конечном итоге и смогли бы выступить против таких традиционных представлений о правительстве, если бы не вмешательство Томаса Джефферсона с его удаленного поста министра во Франции. Джефферсон был неравнодушен к новой Конституции и к несколько более сильному национальному правительству, но он практически не понимал зарождающейся и весьма оригинальной политической теории федералистов, которая легла в основу новой федеральной политической системы. Для Джефферсона, чувствительного к политкорректному мышлению "самых просвещенных и бескорыстных персонажей" из числа его либеральных французских друзей, которые все еще верили, что с правительством можно торговаться, "билль о правах - это то, на что народ имеет право против любого правительства на земле, общего или частного, и то, от чего ни одно справедливое правительство не должно отказываться или опираться на умозаключения".42 Неважно, что его друг Мэдисон терпеливо пытался объяснить ему, что попытка прописать права народа может привести к их ограничению.43 Джефферсон знал, и этого было достаточно, что "просвещенная часть Европы поставила нам в заслугу изобретение этого инструмента обеспечения прав народа и была не мало удивлена тем, что мы так скоро от него отказались".44

Убеждение Джефферсона в том, что Конституция в принципе неполноценна из-за отсутствия билля о правах, было подхвачено антифедералистами, уже подозревавшими о Конституции и отсутствии в ней билля о правах, и использовалось с большой эффективностью, особенно в Вирджинии, Мэриленде и Род-Айленде.45 Федералисты защищались по этому вопросу, и на ратификационных съездах нескольких штатов им пришлось согласиться на добавление списка рекомендуемых поправок, почти все из которых выступали за изменение структуры нового правительства. Федералисты пришли к выводу, что лучше принять эти поправки как рекомендации, а не как условие ратификации. В противном случае Конституция могла бы потерпеть поражение или, по крайней мере, пришлось бы прислушаться к призывам о созыве второго съезда.46

Когда ратификационные конвенты штатов вынесли около двухсот предложений о поправках, а его добрый друг Джефферсон продолжал упорствовать в этом вопросе, Мэдисон с неохотой начал менять свое мнение о целесообразности билля о правах.47 Хотя в октябре 1788 года он сказал Джефферсону, что никогда не считал отсутствие билля о правах "существенным недостатком" Конституции, теперь он несколько неискренне заявил, что "всегда был за билль о правах" и поддержит его добавление, тем более что "его с нетерпением ждут другие".48 В ходе своей упорной избирательной кампании в Палату представителей зимой 1788-1789 годов Мэдисон был вынужден публично пообещать, что в случае избрания будет добиваться принятия билля о правах в Конгрессе.49

Это обещание сыграло решающую роль. Если бы федералисты, доминировавшие в обеих палатах Конгресса в 1789 году, добились своего, никакого билля о правах не было бы. Но когда речь зашла о личной чести Мэдисона, он упорно добивался его принятия. Кроме того, как он сказал другу, билль о правах "убьет оппозицию повсюду, и, положив конец недовольству самим правительством, позволит администрации решиться на меры, которые в противном случае не были бы безопасными".50 Тем не менее Мэдисон был уверен, что его билль о правах будет в основном ограничиваться защитой личных прав и не повредит "структуре и выносливости правительства".51 Он проанализировал около двухсот поправок, предложенных штатами, большинство из которых предлагали изменить полномочия и структуру национального правительства, включая такие вопросы, как налогообложение, регулирование выборов, судебная власть и президентские сроки. Мэдисон намеренно проигнорировал эти структурные предложения и отобрал в основном те, которые касались прав личности и с которыми, по его мнению, никто не мог поспорить.

8 июня 1789 года Мэдисон предложил девять поправок, большинство из которых, по его мнению, можно было включить в статью I, раздел 9, в качестве запретов для Конгресса. Он также включил одну поправку в раздел 10 статьи I, которая фактически запрещала штатам, а не только федеральному правительству, нарушать права на совесть, свободу прессы и суд присяжных в уголовных делах.

Поначалу его коллеги-федералисты в Палате представителей утверждали, что еще слишком рано выносить на обсуждение поправки. Обсуждение поправок отнимет слишком много времени, тем более что есть другие, более важные вопросы, такие как сбор доходов, которые Конгресс должен рассматривать. Они сказали Мэдисону, что он выполнил свой долг и обещание, данное своим избирателям, представив поправки, и теперь должен просто забыть о них. Но "как честный человек, я чувствую себя обязанным", - сказал Мэдисон и без устали преследовал своих коллег.52

В нескольких элегантных и хорошо составленных речах Мэдисон изложил причины, по которым с биллем о правах не следует медлить. Он успокоил бы умы людей, обеспокоенных новым правительством, помог бы привлечь в Союз Северную Каролину и Род-Айленд, еще больше укрепил бы права народа в общественном мнении без ущерба для правительства и, возможно, позволил бы судьям стать своеобразными хранителями этих провозглашенных прав.